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title: "Im Fokus Öffentliche Finanzen: Grundlagen der Kommunalfinanzen in NRW"
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updated: 2026-10-09
keywords: Öffentliche Finanzen, Länder & Regionen, Bundesländer
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# Im Fokus Öffentliche Finanzen: Grundlagen der Kommunalfinanzen in NRW

Im Fokus: Öffentliche Finanzen 27. Januar 2026 © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 1 von 9 Research & Advisory Grundlagen der Kommunalfinanzen in NRW Die Kommunen in Nordrhein-Westfalen müssen große Investitionen stemmen. Gegenwärtig ist die kommunale Finanzlage in vielen Orten aber angespannt, sodass zur Finanzierung zusätzliches Fremdkapital herangezogen werden muss. Für Investoren und Kreditgeber stellt sich die Frage, wie sich die wirtschaftliche und rechtliche Lage für eine finanzielle Zusammenarbeit mit den nordrhein-westfälischen Städten, Gemeinden und Kreisen darstellt. Nordrhein-Westfalen ist das einwohnerstärkste Bundesland Deutschlands.1 Dies zeigt sich auch in der Größenstruktur der nordrhein-westfälischen Kommunen.2 Spätestens seit Abschluss der Gemeindegebietsreformen in den 1970er Jahren zählen die Städte und Kreise in NRW zu den größten im Bundesvergleich. In der Folge finden sich leistungsstarke Kommunalverwaltungen, die jedoch auch einen großen Aufgabenumfang der Daseinsvorsorge zu bewältigen haben. Der sog. Kommunalisierungsgrad, also der Anteil der öffentlichen Aufgaben, der auf Ebene der Kommunen erledigt wird, ist in NRW besonders hoch. Zugleich ist das große Flächenland aber auch von beachtlichen regionalen Unterschieden geprägt. In wirtschaftlicher Hinsicht stand lange Zeit vor allem der Strukturwandel in den von der Montanindustrie gepräg- ten Gebieten wie dem Bergischen Land oder dem Ruhrgebiet im Fokus. Vielerorts sind Ansätze einer erfolgrei- chen Transformation zu finden, wenngleich erhebliche Herausforderungen bestehen bleiben. Daneben stehen Regionen wie der Köln-Bonner-Raum, das Münsterland oder Ostwestfalen-Lippe, die eine breit aufgestellte Wirt- schaftsstruktur haben und seit vielen Jahren zu den ökonomischen Kraftzentren der Republik zählen. Dement- sprechend vielfältig ist derzeit auch die finanzielle Haushaltslage der Kommunen in NRW. Gegenwärtig herrscht in vielen Kommunen aber eine angespannte Finanzlage. Dies ist eine Spätfolge der schwachen Wirtschaftslage, die zu moderat steigenden Steuereinnahmen der öffentlichen Haushalte führte, während zugleich die Ausgaben stär- ker anwuchsen.3 Es ist davon auszugehen, dass trotz wieder verbesserter Konjunkturaussichten die Finanzlage der Kommunen noch für einige Zeit angespannt bleibt. Höhere Schulden bei gleichzeitig steigenden Zinsen sind ab- sehbar. Zu klären ist daher, wie sich die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Finanzlage und die Schulden- aufnahme für die Kommunen in Nordrhein-Westfalen darstellen, die eine Funktions- und Leistungsfähigkeit der Kommunen auch unter erschwerten Umständen gewährleisten sollen. 1 Siehe hierzu auch unseren Bundesländer-Fokus Zahlen & Fakten: Nordrhein-Westfalen vom 5. Februar 2025. 2 Unter Kommunen werden Kreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Gemeinden zusammengefasst. Zur kommunalen Ebene zählen darüber hinaus die von den Kommunen getragenen Zweckverbände, öffentliche Unternehmen und Einrichtungen usw. 3 Siehe hierzu unseren Fokus Nordrhein-Westfalen: Kommunalfinanzen unter Druck von 20. Januar 2026 Dr. Stephan Brand Öffentliche Finanzen & Nachhaltigkeit T 069/91 32-46 59 1. Rechtliche Rahmenbedingungen: Haushalte klar geregelt.................................................................... 2 2. Steuerverbund: Mindest-Finanzausstattung für alle Länder ................................................................. 2 3. NRW-Landesrating: hoher Investment Grade ......................................................................................... 4 4. Kreditaufnahme: Investitionsfinanzierung und Liquiditätssicherung .................................................. 4 5. Insolvenzunfähigkeit und Haftungskaskade: Keine Einstandspflicht ................................................... 5 6. Haushaltsgrundsätze: Doppik und mehrstufiges Kontrollsystem ........................................................ 6 7. Stärkung der Kommunalfinanzen: Maßnahmen in NRW ........................................................................ 7 Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 2 von 9 1. Rechtliche Rahmenbedingungen: Haushalte klar geregelt Die Bundesrepublik Deutschland gliedert sich in den Bund und die 16 Bundesländer. Staatsrechtlich sind die Kom- munen Teil der Länder, auch wenn sie im Grundgesetz (GG) zum Teil eigenständig (als Gemeinden und Gemeinde- verbände) erwähnt werden. Deutschland hat daher zwei Staats-, aber drei Verwaltungsebenen. Artikel 28 GG ga- rantiert „im Rahmen der Gesetze“ die kommunale Selbstverwaltung. Die Möglichkeit zur gemeindlichen Selbstverwaltung setzt voraus, dass die Kommunen über die zur Aufgaben- wahrnehmung erforderlichen Finanzmittel verfügen. Deshalb wird den Kommunen eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht garantiert. Artikel 106 GG regelt zudem, dass die Kommunen einen Teil des ge- samtstaatlichen Steueraufkommens erhalten und dass sie für vom Bund veranlasste Belastungen zu kompensie- ren sind (Veranlassungskonnexität). Jedoch dürfen den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Bundesgesetz keine Aufgaben direkt übertragen werden. Deshalb sind die finanziellen Beziehungen des Bundes mit den Kom- munen auf wenige, explizit im Grundgesetz genannte Ausnahmen begrenzt. Die eigentliche Ausgestaltung der kommunalen Aufgaben und Finanzen obliegt den Ländern.4 Neben den Artikeln im Grundgesetz mit eher allgemeinem Charakter schreiben die nordrhein-westfälische Ge- meindeordnung (GemO NRW), die Kreisordnung (KrO NRW) sowie Erlasse des für Kommunales zuständigen Mi- nisteriums die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kommunen fest und machen u.a. Vorgaben zur Rech- nungslegung, Kreditaufnahme und Haushaltsführung. Ein mehrstufiges Kontrollsystem ist ebenfalls Bestandteil der Gemeinde- und Kreisordnung. Die Kommunen unterliegen somit der rechtlichen Aufsicht des jeweiligen Bun- deslandes und haben zu diesem ein besonders enges Verhältnis, das sich auch auf die Finanzierung der Kommu- nalhaushalte erstreckt.5 Damit rücken das wirtschaftliche und das finanzielle Potenzial des Landes als Absicherung für die Gemeindefinanzierung in NRW in den Vordergrund. 2. Steuerverbund: Mindest-Finanzausstattung für alle Länder Um die finanzielle Leistungsfähigkeit aller Länder zu gewährleisten, gibt es in Deutschland ein mehrstufiges Sys- tem des Finanzausgleichs. Dem aktiven Finanzausgleich ist die Verteilung der öffentlichen Aufgaben auf die föde- ralen Ebenen vorgeschaltet (sog. passiver Finanzausgleich).6 Die konkrete Aufteilung der Steuereinnahmen voll- zieht sich in mehreren Schritten, die dem föderalen Gedanken der „bündischen Solidarität“ folgend auch einen Ausgleich der Einnahmen zwischen den Ländern zum Ziel haben, um allen Ländern ein Mindestmaß an finanzieller Leistungsfähigkeit für die Erbringung eines gleichwertigen Mindestaufgabenbestandes zu ermöglichen.7 Einerseits werden Steuern nach dem Trennsystem einer föderalen Ebene allein zugestanden, andererseits ein Großteil des Steueraufkommens als Gemeinschaftssteuern auf die Gebietskörperschaften verteilt. Somit sollen den föderalen Ebenen genügend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, um ihre Aufgaben wahrzunehmen und über deren Verwendung sie weitgehend eigenständig entscheiden können. Während nach dem Trennsystem die reinen Bundessteuern rund 11 % des gesamtstaatlichen Steueraufkommens ausmachen, liegen die reinen Lan- des- bzw. Kommunalsteuern bei 3 % bzw. 10 %.8 Dies zeigt deutlich den Stellenwert der Gemeinschaftssteuern, zu denen die Umsatzsteuer, die Lohn- und Einkommensteuer sowie die Körperschaftsteuer zählen. Die Finanzverfassung regelt die Finanzverteilung auf vier Stufen: Erstens die vertikale Ertragsaufteilung zwischen Bund und Ländern, zweitens die horizontale Ertragsaufteilung unter den Ländern, drittens der Finanzkraftaus- gleich sowie viertens die Bundesergänzungszuweisungen. 4 In Art. 106 (7) GG wird dies bekräftigt: „Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im Übrigen bestimmt die Lan- desgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt.“ 5 In Art. 79 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalens wird der Aspekt der finanziellen „Fürsorgepflicht“ aufgegriffen: „(…) Das Land ist verpflichtet, (…) im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten.“ 6 Vgl. Hesse, M. et al. (2025), a.a.O. 7 In Art. 107 (2) GG wird sichergestellt, „daß die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird; hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu berücksichtigen“. 8 Zu den Kommunalsteuern zählen die Realsteuern (Gewerbesteuer, Grundsteuer) sowie die örtlichen Aufwands- und Ertragssteuern (wie etwa die Hunde- und Vergnügungssteuer sowie eine Reihe weiterer sog. Bagatellsteuern). Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 3 von 9 Der Bundesstaatliche Finanzausgleich (BFA) i.e.S. erfolgt also auf der ersten Stufe durch die Zuordnung von Steu- erarten im Rahmen des primären bzw. vertikalen Finanzausgleichs, wobei die Ertragshoheit zwischen Bund und Ländern festgelegt wird. Während die Einkommen- und Körperschaftsteuer nach festen Anteilssätzen verteilt werden, sind die Anteile an der Umsatzsteuer variabel. Nach Artikel 106 Absatz 3 des Grundgesetzes soll hier ein „billiger Ausgleich“ zwischen den Deckungsbedürfnissen des Bundes und der Länder herbeigeführt werden. Dies fungiert somit als „flexibles Scharnier“. Auch den Kommunen steht ein Anteil an der Einkommen- und an der Um- satzsteuer zu. Sie werden am Aufkommen der Einkommensteuer zu 15 % sowie an der Kapitalertragsteuer zu 12 % beteiligt. Zudem erhalten sie einen Anteil an der Umsatzsteuer (2023: 2,8 %), wobei die Höhe jedoch nicht dauerhaft fixiert ist, sondern im Zeitverlauf angepasst werden kann und bereits mehrfach wurde.9 Nach der vertikalen Verteilung erfolgt auf der zweiten Stufe eine horizontale Verteilung des der Ländergesamt- heit zustehenden Steueraufkommens (zuzüglich Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer) auf die einzelnen Länder. Im Zuge einer Reform, die den bis 2019 gültigen Länderfinanzausgleich ablöste, wird seit 2020 die horizontale Umverteilung bereits auf der Einnahmeseite über die Zuordnung des Länderanteils an der Umsatz- steuer vorgenommen.10 Sodann folgt als dritte Stufe der Finanzkraftausgleich unter den Ländern als horizontaler Umverteilungsmechanismus durch den Vergleich landesindividueller Finanzkraft- und Ausgleichsmesszah- len. Länder, deren Finanzkraftmesszahl ihre Ausgleichsmesszahl übersteigt, haben Abschläge von ihrem Umsatz- steueranteil hinzunehmen („Geberländer“) zugunsten der Länder, deren Finanzkraft hinter ihrer Ausgleichsmess- zahl zurückbleibt („Nehmerländer“).11 Darüber hinaus erhalten finanzschwache Länder zur weiteren Verbesserung ihrer Finanzlage auf der vierten Stufe zusätzliche Mittel in Form von Bundesergänzungszuweisungen (BEZ). Neben den BEZ, die finanzkraftabhängig zugewiesen werden, sieht das Finanzausgleichsgesetz zwei Sonderbedarfs-BEZ für besonders hohe Kosten auf- grund von struktureller Arbeitslosigkeit und der politischen Führung bestimmter Länder vor. Insgesamt sichert das System des vertikalen (zwischen Bund und Ländern) und des horizontalen Finanzausgleichs (Bundesländer untereinander) die Finanzausstattung aller Bundesländer ab, sodass diese bei sorgsamer Haus- haltsführung ihr Auskommen haben sollten. Selbst Haushaltsnotlagen konnten in der Vergangenheit – wie im Falle des Saarlands und Bremens – durch Bundesergänzungszuweisungen (verbunden mit Konsolidierungsauflagen) aufgefangen werden. NRW konnte nicht zuletzt durch die Reform des Länderfinanzausgleichs profitieren. Auch wenn man das Prädikat Nehmerland als großes, wirtschaftsstarkes Bundesland wohl gerne abgegeben hätte, er- hielt NRW 2024 durch den Finanzkraftausgleich insgesamt 850 Mio. bzw. 47 Euro je Einwohner.12 9 Vgl. Hesse, M. et al. (2025): Strukturelle Stärkung der kommunalen Investitionsfähigkeit Teil 1: Die kommunalen Investitionen im fiskal-föderalen Gefüge, Komkis-Analyse, S. 45ff. 10 Vgl. Hentze, T. (2017): Die Abschaffung des Länderfinanzausgleichs, Institut der deutschen Wirtschaft. 11 Vgl. Bundesfinanzministerium (2024), Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern im Jahr 2023, BMF-Monatsbericht März. 12 Siehe hierzu unseren Fokus Länderfinanzausgleich 2024 folgt bekannten Mustern vom 24. Februar 2025. Aufteilung gesamtstaatliches Steueraufkommen\* NRW als Nehmerland\* %-Anteile, 2022, bundesweit Mrd. Euro, 2024 \*nach BFA-Abrechnung des Bundesfinanzministeriums Quellen: Hesse, M. et al. (2025), Helaba Research & Advisory \*nach BFA-Abrechnung 2024 Quellen: Bundesfinanzministerium, Helaba Research & Advisory 50,0% 42,5% 47,5% 44,0% 50,0% 42,5% 49,7% 44,0% 15,0% 2,8% 12,0% Körperschaft- steuer Lohn- steuer Umsatz- steuer Kapital- ertrager- steuer Bund Länder Gemeinden -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 BY BW HE HH SH RP SL NW HB MV BB NI ST TH SN BE Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 4 von 9 3. NRW-Landesrating: hoher Investment Grade Der enge Finanzverbund zwischen den Ländern sowie die Bestandsgarantie der Bundesländer im Grundgesetz veranlassen die Ratingagentur Fitch dazu, die Bundesländer-Ratings an das der Bundesrepublik zu koppeln. Nordrhein-Westfalen erhält damit ein „AAA“- Rating (Ausblick stabil). Auch Scope vergibt die Ratingnote AAA. An- dere Ratingagenturen beziehen zusätzlich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sowie die Verschuldungssitua- tion der einzelnen Bundesländer ein und differenzieren: NRW erhält von Standard & Poor’s (S&P) ein „AA“-Rating (Ausblick negativ) und von Moody’s ein Aa1-Rating (Ausblick stabil). Bei dieser Einstufung wirkt sich günstig aus, dass das Land eine fast durchschnittliche Wirtschaftskraft vorweisen kann und finanzielle Ressourcen über die verschiedenen Ausgleichsmechanismen zur Verfügung stehen. Hingegen liegt die Pro-Kopf-Verschuldung in NRW dauerhaft über dem Länderdurchschnitt. Die Kommunen werden nicht von den großen Ratingagenturen geratet. Eine Ausnahme stellt S&P dar, die 2016 über sechs deutsche Großstädte eine qualitative Bewertung (abweichend von der üblichen Ratinglogik) veröffent- lichte. Darüber hinaus gibt es eine ganze Reihe an Rankings, die Wettbewerbs- bzw. Leistungsfähigkeit von Kom- munen darstellen, jedoch handelt es sich hierbei nicht um Ratings, die basierend auf der wirtschaftlichen Lage und weiteren Finanzkennzahlen eine Ausfallwahrscheinlichkeit von Kreditnehmern prognostizieren. Es gibt mehrere Gründe, warum deutsche Kommunen nicht geratet werden: eine Ausfallhistorie fehlt, die methodi- sche Abschätzung einer Ausfallwahrscheinlichkeit ist anspruchsvoll, die benötigten Daten sind schwer erhältlich und ein reines Kommunalrating erscheint aufgrund der Einbindung in das föderale Finanzsystem als wenig aus- sagekräftig. Zudem treten Kommunen selten an den Kapitalmarkt, sodass sich ein umfangreiches Rating nicht lohnt. Jedoch werden durchaus große kommunale Unternehmen („Stadtwerke“) geratet, wobei die Lage der dahin- terstehenden Kommunen mitberücksichtigt werden kann. Das Rating einer Gebietskörperschaft darf allerdings nicht besser ausfallen als die Ratingnote der übergeordneten Ebene. Wenn daher in der Öffentlichkeit von einem Triple-A-Rating der Kommunen in Anlehnung an das des Bun- des gesprochen wird, handelt es sich um kein Rating i.e.S., sondern um eine Analogie im Vertrauen auf das föde- rale Finanzsystem. Insbesondere mit Blick auf die jeweiligen Bundesländer wird von den Finanzmarktakteuren er- wartet, dass sie akute Finanzprobleme ihrer Kommunen lösen, weil sie ansonsten Gefahr laufen, selbst mit einem Downgrade rechnen zu müssen. Die meisten Banken nehmen auf Grundlage eigener, rudimentärer Modelle eine Einschätzung der finanziellen Leistungsfähigkeit ihrer kommunalen Kunden vor, um über die Steuerung der Kre- ditlinien und Konditionen Klumpenrisiken im Kommunalgeschäft zu vermeiden, unterstellen darüber hinaus aber eine quasi nicht existente Ausfallwahrscheinlichkeit. 4. Kreditaufnahme: Investitionsfinanzierung und Liquiditätssicherung Kommunen greifen zur Fremdkapital-Finanzierung üblicherweise auf den Bankkredit zurück.13 Für die Verbindlich- keiten als inzwischen oft größten Posten auf der Passivseite gilt nach § 86 Abs. 1 GemO NRW: „Kredite dürfen nur für Investitionen unter der Voraussetzung des § 77 Abs. 314 und zur Umschuldung aufgenommen werden. Die daraus übernommenen Verpflichtungen müssen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen.“ Allerdings räumt der § 89 Abs. 2 GemO NRW einen weiteren Grund ein: „Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festge- setzten Höchstbetrag aufnehmen, (…)“. Im Runderlass „Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemein- den und Gemeindeverbände“ werden die Bedingungen für die Aufnahme von Investitions- und Kassenkrediten sowie von kreditähnlichen Rechtsgeschäften wie Öffentlich-Private-Partnerschaften (ÖPP), Leasing u.Ä. präzisiert. Geregelt werden unter anderem Laufzeiten, Tilgung und andere Kreditkonditionen. Auch Zinsabsicherungen über Derivate werden in engen Grenzen ermöglicht. 13 Siehe hierzu unseren Fokus Können Kommunen die Transformation kreditfinanzieren? vom 25. September 2025 sowie unsere Son- derpublikation Die Fremdfinanzierung der Öffentlichen Hand vom 17. Juni 2025. 14 GemO NRW § 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung: (1) Die Gemeinde erhebt Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften. (2) Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel 1. soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen, 2. im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. (3) Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 5 von 9 Die kommunale Selbstverwaltung in NRW beinhaltet, dass die Gemeinden weitgehend eigenständig über die kon- krete Kreditaufnahme entscheiden können und diese nur im Ausnahmefall genehmigen lassen müssen (GemO NRW § 86 Abs. 2-4). Damit ist Nordrhein-Westfalen eine Ausnahme, in anderen Bundesländern besteht für die kommunale Kreditaufnahme zumeist eine Genehmigungspflicht, teils sogar für Einzelkredite. Den Verwendungs- zweck bei Investitionskrediten können die Aufsichtsbehörden allerdings über die Bilanz nachprüfen oder einem Kredit- und Investitionsspiegel entnehmen, den viele Kommunen als Anhang zum Haushaltsplan veröffentlichen. Kreditgeber müssen hingegen im Rahmen ihrer Sorgfaltspflichten prüfen, ob eine ordentliche Kreditermächtigung vorliegt und lassen sich dafür z.B. die genehmigte Haushaltssatzung zeigen. 5. Insolvenzunfähigkeit und Haftungskaskade: Keine Einstandspflicht Mit Krediten gehen sowohl eine Kommune als Schuldnerin wie auch die Banken als Gläubiger eine gegenseitige Verpflichtung ein, sodass sich die Haftungsfrage im Falle von Zahlungsschwierigkeiten stellen kann. Zunächst haftet die Gemeinde selbst mit ihrem gesamten Vermögen und ihren Erträgen. So wäre unter bestimmten Umstän- den auch eine Zwangsvollstreckung gegen eine nordrhein-westfälische Gemeinde wegen einer Geldforderung möglich (§ 128 Abs. 1 GemO NRW). Allerdings ist ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer Gemeinde ge- setzlich nicht zulässig. Dieser Ausschluss in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung § 128 Abs. 2 ist aus § 12 Abs. 1 Punkt 2 Insolvenzordnung abgeleitet. In letzterem Gesetz ist auch die Unzulässigkeit von Insolvenzver- fahren über das Vermögen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes unter- steht (worunter auch die Kommunen fallen), festgeschrieben, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Es gibt nur vereinzelte Fälle, in denen finanzielle Schwierigkeiten einer Kommune dazu führten, dass Zahlungsver- pflichtungen nicht vollständig bzw. nicht rechtzeitig erfüllt wurden. In der Regel wurden diese Fälle unter Beteili- gung der Kommunalaufsicht und der Gläubiger effektiv und im gegenseitigen Einvernehmen gelöst. Eigentlich sollten solche Fälle jedoch durch die diversen Regelungen für die Haushaltsführung bereits im Vorfeld vermieden werden. Zielsetzung dieser Regelungen ist die Aufrechterhaltung der kommunalen Aufgabenwahrnehmung. Dafür kann das Land bzw. die Kommunalaufsicht in verschiedener Weise eingreifen. Auch finanzielle Zuweisungen sind möglich. Jedoch geht es nicht darum, etwaige Gläubiger besser zu stellen. Diese können eine Handlung da- her auch nicht einfordern; die Regelungen haben somit keine drittschützende Wirkung. Eine explizite Einstands- pflicht mit Haftungsübernahme für Kommunaldarlehen durch andere Gebietskörperschaften ist in der deutschen Gesetzgebung nicht zu finden. Die häufig unterstellte Haftungskaskade ist daher nicht als greifbarer Rechtsan- spruch zu verstehen, sondern beschreibt die zu erwartende Hilfestellung und gegenseitige Kontrolle der föderalen Körperschaften untereinander. Vor allem Kommunen investieren\* mehr Kredite machen ¼ des Finanzierungsmixes\* aus Mrd. Euro, nur NRW %-Anteile, 2024, bundesweit \*Sachinvestitionen nach vierteljährlicher Kassenstatistik Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Research & Advisory \*Anteile der Finanzierungsinstrumente an den kommunalen Investitionen Quellen: KfW, Difu, Helaba Research & Advisory 0 2 4 6 8 10 12 14 0 2 4 6 8 10 12 14 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Land Kommunen 20% 20% 11% 21% 25% 4% Rücklagen lfd. allg. Deckungs- mittel Investitionszuweisungen Fördermittel Kommunal- kredite Sonstiges Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 6 von 9 6. Haushaltsgrundsätze: Doppik und mehrstufiges Kontrollsystem Neben der Kreditaufnahme regelt die Gemeindeordnung auch die Haushaltskontrolle durch ein mehrstufiges Sys- tem. So kann die Kommunalaufsicht Auflagen erteilen und Eingriffsrechte erhalten, wenn von im Gesetz definier- ten Kennzahlen abgewichen wird. Durch diesen Maßnahmenkatalog wird angestrebt, dass die Kommunen in NRW einer ordentlichen Haushaltsführung nachkommen, handlungs- und zahlungsfähig bleiben sowie ihre Kreditver- bindlichkeiten bedienen können. Weiterführende Regelungen dazu sind in der Kommunalhaushaltsverordnung NRW (KomHVO NRW) festgelegt, die auch die Inhalte der Haushaltssatzung regelt, mit der der Haushalt jährlich verabschiedet wird. Ein ordentlich aufgestellter, verabschiedeter und genehmigter Haushaltsplan ist Vorausset- zung für die ordentliche Geschäftsführung der Kommune. Grundlage für die Beurteilung der finanziellen Situation einer Kommune war über Jahrzehnte der nach kameralis- tischen Regeln aufgestellte und abgerechnete Haushalt. 2005 reformierte das Land Nordrhein-Westfalen das kom- munale Haushaltswesen umfassend: So mussten die Gemeinden bis spätestens 2009 ein Rechnungswesen, basie- rend auf der doppelten Buchführung (Doppik), einführen. Kernpunkt der Doppik ist ein Drei-Komponenten-Sys- tem bestehend aus Finanzrechnung, Ergebnisrechnung und Bilanz. Jährlich wird nun die Haushaltsplanung sowie Rechnungslegung nach der Doppik durchgeführt und viele NRW-Kommunen veröffentlichen neben der Bilanz auch den Jahresabschluss mit einem ausführlichen Lagebericht auf ihrer Homepage. Das in der Bilanz ausgewiesene Vermögen besteht im Wesentlichen aus Sachanlagen und Finanzanlagen. Zu letz- teren zählen z.B. die Beteiligungen an Tochtergesellschaften. Auf der Passivseite sind Verbindlichkeiten, Rückstel- lungen, Sonderposten sowie das Eigenkapital aufgelistet. Bei Kommunen gibt es kein gezeichnetes Kapital wie bei Unternehmen. Deshalb wurde die Höhe des Eigenkapitals als Residualgröße in der Eröffnungsbilanz ermittelt, indem die Verbindlichkeiten, Rückstellungen und Passiv-Sonderposten von der Summe der Aktiva abgezogen wur- den. Der rechnerisch verbleibende Restbetrag war das Eigenkapital. Die Aussagekraft dieser und aller darauf ba- sierenden Kennzahlen ist aber begrenzt, weil es für viele öffentliche Vermögenswerte keine echten Marktwerte gibt. Während bei privatwirtschaftlichen Unternehmen das Eigenkapital die im Zweifelsfall zur Veräußerung ste- henden Mittel beschreibt, auf die ein Gläubiger im Falle einer Insolvenz zurückgreifen kann, führt diese Analogie bei öffentlichen Haushalten ins Leere. Stoßrichtung der doppischen Umstellung waren vielmehr Überlegungen zur finanziellen Nachhaltigkeit und Gene- rationengerechtigkeit. Während die Kameralistik vor allem auf Ausgaben und Einnahmen abstellte, berücksichtigt die Doppik neben den Ein- und Auszahlungen auch die Erträge und Aufwendungen (insbesondere die Abschrei- bungen). Das Jahresergebnis steht im Mittelpunkt der Bewertung der Finanzsituation der Kommunen. Hier setzt das mehrstufige System zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit der NRW-Kommunen ein: So postuliert § 75 Abs. 2 Satz 1 GemO NRW: „Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein“ (faktisch aus- geglichener Haushalt). Der Haushaltsausgleich bei nordrhein-westfälischen Kommunen bedeutet, dass die Er- träge die Aufwendungen decken müssen. Ein Überschuss erhöht das Eigenkapital, Defizite verringern es. Den Gemeinden stehen aber weitere Möglichkeiten zur Verfügung, einen gesetzeskonformen Haushalt aufzustel- len, die allerdings mit zunehmenden Auflagen seitens der Kommunalaufsicht verbunden sind. Dabei nimmt das Eigenkapital eine zentrale Rolle ein. In der Bilanz setzt es sich aus vier Positionen zusammen: allgemeine Rück- lage, Ausgleichsrücklage und Sonderrücklagen sowie das Jahresergebnis. Die Verpflichtung zum ausgeglichenen Haushalt gilt auch als erfüllt (§ 75 Abs. 2 Satz 2 GemO NRW), „wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehl- betrag in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden können“ (fiktiv ausgeglichener Haushalt). Durch Verluste ist die Ausgleichsrücklage aber bei vielen Gemeinden aufgebraucht, so- dass sie nicht mehr zur bilanziellen Deckung des Defizits genutzt werden kann. Hier greift nun die dritte Form zur Aufstellung eines gesetzeskonformen Haushalts nach § 75 Abs. 4 GemO NRW: „Wird bei der Aufstellung der Haus- haltssatzung eine Verringerung der allgemeinen Rücklage vorgesehen, bedarf dies der Genehmigung der Auf- sichtsbehörde ...“ (genehmigte Verringerung des Eigenkapitals ohne Haushaltssicherungskonzept). Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 7 von 9 Die Relation zwischen Defizit und allgemeiner Rücklage ist wichtig für die Einleitung weiterer Maßnahmen, die zur Zahlungsfähigkeit der Kommunen beitragen sollen. In § 76 Abs. 1 GemO NRW werden diesbezüglich Bedingungen festgelegt, bei deren Nichterfüllung die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept (HSK) aufstellen muss, um den Haushalt von der Kommunalaufsicht genehmigt zu bekommen.15 Die Aufstellung eines Haushaltssicherungs- konzepts verpflichtet die Kommunen zu einer langfristigen Haushaltsplanung, die ihren Handlungsspielraum zwar erheblich einengt, aber grundsätzlich nach spätestens zehn Jahren zu einem ausgeglichenen Haushalt führen soll. In Ausnahmefällen kann von diesem Zeitraum abgewichen werden. Solange Kommunen, die ein Haushaltssiche- rungskonzept aufstellen müssen, noch keine Genehmigung bekommen haben, unterliegen sie den strengen An- ordnungen der Aufsichtsbehörden. Sie können so weit führen, dass keine Entscheidungskompetenz vor Ort ver- bleibt (sogenannter Nothaushalt). Insgesamt sorgt das mehrstufige Regelsystem der Haushaltsführung für eine Absicherung der Leistungs- und da- mit auch der Zahlungsfähigkeit der nordrhein-westfälischen Kommunen. Das für Kommunales zuständige Ministe- rium veröffentlicht Übersichten, die Auskunft über die Eigenkapitalsituation sowie den Haushaltsstatus der Kom- munen geben. Weitere wichtige Datenquellen sind die Statistiken der Statistischen Ämter des Landes und des Bundes. Zudem gibt es Analysen und Berichte der kommunalen Spitzenverbände sowie der einschlägigen For- schungsinstitute. 7. Stärkung der Kommunalfinanzen: Maßnahmen in NRW Neben den Bemühungen der Kommunen um einen ausgeglichenen Haushalt stellte das Land Nordrhein-Westfalen finanzielle Hilfen zur Verfügung, um vor allem solchen Kommunen zu helfen, die finanziell nicht aus eigener Kraft aus den roten Zahlen kommen. So wurde 2011 das Programm „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ für Kommunen in Finanznot aufgelegt. Für überschuldete oder von Überschuldung bedrohte Kommunen wurden damit Konsolidie- rungshilfen von insgesamt 5,85 Mrd. Euro bereitgestellt, die sie direkt oder über den kommunalen Finanzaus- gleich erhielten. Im Gegenzug mussten die betroffenen Städte und Gemeinden aber einen klaren Sanierungskurs einschlagen und grundsätzlich bis spätestens 2022 einen aus eigener Kraft ausgeglichenen Haushalt vorweisen. Auch dank der guten konjunkturellen Rahmenbedingungen konnten die meisten Städte ihre Finanzlage deutlich verbessern. Mit der wirtschaftlichen Eintrübung ab 2023 steigen aber wieder die Defizite und Schulden, sodass zunehmend fraglich erscheint, ob der Stärkungspakt tatsächlich zu einer nachhaltigen Gesundung der Kommunal- finanzen beigetragen hat. Im Zuge der Corona-Krise 2020 hat das Land die Regelungen für den Jahresabschluss aufgeweicht. Pandemiebe- dingte finanzielle Mindererträge und Mehraufwendungen konnten über einen bilanziellen Sonderposten „isoliert“ 15 Verringerung der allgemeinen Rücklage um jeweils mehr als 5 % zwei Jahre in Folge, 25-prozentige Verminderung der allgemeinen Rücklage in einem Jahr sowie Aufzehrung der allgemeinen Rücklage in der mittelfristigen Planung. Haushaltsstatus\* der Kommunen angespannt Schlechtere Erwartungen für die Finanzlage\* Verteilung, 2024, nur NRW-Kommunen %-Anteile, 2025, nur NRW-Kommunen \*für Kreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Gemeinden Quellen: GovData, MHKBD, Helaba Research & Advisory \*für teilnehmende Kommunen an Haushaltsumfrage 2025 Quellen: Städtetag, Städte- und Gemeindebund, Helaba Research & Advisory 15 365 47 ordentlich ausgeglichen nur fiktiv ausgeglichen (ggf. Nutzung Rücklage) nicht ausgeglichen (ggf. mit HSK) 10% 3% 34% 19% 54% 77% Im Jahr 2025 In nächsten 5 Jahren gut befriedigend ausreichend mangelhaft Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 8 von 9 werden. Dieser Posten wird über einen Zeitraum von bis zu 50 Jahren aufgelöst. Somit wurde verhindert, dass die Kommunen den Haushaltsausgleich verfehlten. Mehreinnahmen waren damit aber nicht verbunden, sodass vieler- orts mehr Kassenkredite in Anspruch genommen werden mussten. Diese Regelung wurde in der Ukraine- und Energiekrise 2022 verlängert. Die Auflösung des so angewachsenen Sonderpostens belastet die Ergebnisrech- nung der Kommunen noch für viele Jahre. Eine konsolidierte Größenordnung der isolierten Finanzschäden ist nicht zu finden, Schätzungen gehen aber von rund 2 Mrd. Euro aus, die durch die nordrhein-westfälischen Kommu- nen zu verkraften sind. Die Landesregierung strebt die dauerhafte Reduzierung der kommunalen Altschulden an, worunter insbesondere die vielerorts aufgrund der Finanzierungsdefizite seit den 2000er Jahren aufgelaufenen Kassenkredite verstanden werden. Das Altschuldenentlastungsgesetz Nordrhein-Westfalen sieht vor, die Kommunen in Summe von der Hälfte ihrer zum Stichtag 31. Dezember 2023 vorhandenen übermäßigen Verbindlichkeiten zur Liquiditätssiche- rung zu befreien und diese in die Landesschuld zu übernehmen.16 Als übermäßig gilt eine Pro-Kopf-Verschuldung ab 100 Euro je Einwohner. Besonders hoch verschuldete Städte und Gemeinden werden Altschulden oberhalb ei- ner Schwelle von 1.500 Euro pro Kopf sogar vollständig abgenommen. Für die 167 Kommunen, denen eine Teil- entschuldung zugebilligt wurde, wird die Entlastung durch die Verringerung von Zins- und Tilgungslasten direkt spürbar. Insgesamt übernimmt das Land im Laufe des Jahres 2026 kommunale Verbindlichkeiten in Höhe von 8,9 Mrd. Euro in die Landesschuld. Das Land rechnet mit 250 Mio. Euro jährlich zur Tilgung der Altschulden und hofft auf eine zusätzliche Beteiligung des Bundes. Jedoch hat der Bund bereits mehrfach Finanzmittel bereitgestellt, die auch den Kommunen in NRW zugutekom- men. Neben verschiedenen Förderprogrammen17 zählen dazu auch die Mittel aus dem Sondervermögen Infra- struktur und Klimaneutralität. Von den 100 Mrd. Euro, die den Ländern direkt zur Verfügung gestellt werden, flie- ßen 21,1 Mrd. Euro nach NRW. Davon soll ein Großteil über Pauschalen direkt an die Kommunen gehen, um Inves- titionen zu finanzieren. Im Rahmen des „Nordrhein-Westfalen-Plan für gute Infrastruktur“ sollen insgesamt 31,2 Mrd. Euro über zwölf Jahre investiert werden, wobei das Land den kommunalen Anteil mit 68,3 % beziffert. Zusammenfassend zeigen diese Zahlen, dass die Kommunen in NRW in den nächsten Jahren mit mehr finanziel- ler Unterstützung rechnen können. Angesichts der angespannten wirtschaftlichen Lage dürften diese Mittel je- doch nicht ausreichen, um die Haushaltsergebnisse flächendeckend ins Positive zu drehen. Daher ist weiterhin mit roten Zahlen zu rechnen. Die Haushaltslücken lassen eine vermehrte Nutzung verschiedener Fremdkapitalin- strumente erwarten. 16 Insgesamt werden 50 % des von den teilnehmenden Kommunen gemeldeten und geprüften Gesamtvolumens der Altschulden in die Schuld des Landes übernommen. Allen Teilnehmerkommunen wird eine einheitliche Mindestquote abgenommen und nach der Teil- nahme an der Altschuldenhilfe übersteigen die verbleibenden Altschulden nirgends den Pro-Kopf-Wert von 1.500 Euro. 17 Vgl. Bundesfinanzministerium (2025): Entlastungen der Kommunen durch den Bund. Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 27. Januar 2026 9 von 9 Bei dieser Publikation handelt es sich um eine Aktualisierung der Veröffentlichung Regionalfokus Update: Kom- munalhaushalte in Nordrhein-Westfalen vom 8. Oktober 2019. Herausgeber und Redaktion Helaba Research & Advisory Redaktion: Dr. Stefan Mitropoulos Verantwortlich: Dr. Gertrud Rosa Traud Chefvolkswirtin/ Head of Research & Advisory Neue Mainzer Str. 52-58 60311 Frankfurt am Main T +49 69 / 91 32 – 20 24 Internet: www.helaba.de Disclaimer Die Publikation ist mit größter Sorgfalt be- arbeitet worden. Sie enthält jedoch lediglich unverbindliche Analysen und Prognosen zu den gegenwärtigen und zukünftigen Markt- verhältnissen. Die Angaben beruhen auf Quellen, die wir für zuverlässig halten, für deren Richtigkeit, Vollständigkeit oder Ak- tualität wir aber keine Gewähr übernehmen können. Sämtliche in dieser Publikation ge- troffenen Angaben dienen der Information. Sie dürfen nicht als Angebot oder Empfeh- lung für Anlageentscheidungen verstanden werden. Hier können Sie sich für unsere Newsletter anmelden: https://news.helaba.de/research/

Kommunen in NRW haben große Investitionsbedarfe. Angesicht knapper Kassen erfolgt Finanzierung auch über Fremdkapital. Haushaltsrecht regelt finanzwirtschaftliche Grundsätze. Föderales Finanzsystem sichert kommunale Leistungsfähigkeit.