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title: "Kommunalhaushalte in Hessen"
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updated: 2026-09-28
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# Kommunalhaushalte in Hessen

Helaba Volkswirtschaft/Research REGIONALFOKUS HELABA VOLKSW IRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 1 18. April 2013 Die Publikation ist mit größter Sorgfalt bearbeitet worden. Sie enthält jedoch lediglich unverbindliche Analysen und Prognosen zu den gegen- wärtigen und zukünftigen Marktverhältnissen. Die An- gaben beruhen auf Quellen, die wir für zuverlässig halten, für deren Richtigkeit, Voll- ständigkeit oder Aktualität wir aber keine Gewähr überneh- men können. Sämtliche in dieser Publikation getroffe- nen Angaben dienen der In- formation. Sie dürfen nicht als Angebot oder Empfeh- lung für Anlageentscheidun- gen verstanden werden. AUTOR Barbara Bahadori Mitarbeit: Ulf Manhold Telefon: 0 69/91 32-24 46 research@helaba.de REDAKTION Dr. Stefan Mitropoulos HERAUSGEBER Dr. Gertrud R. Traud Chefvolkswirt/ Leitung Research Landesbank Hessen-Thüringen MAIN TOWER Neue Mainzer Str. 52-58 60311 Frankfurt am Main Telefon: 0 69/91 32-20 24 Telefax: 0 69/91 32-22 44 Kommunalhaushalte in Hessen 1 Land Hessen als Partner der Kommunen .......................................................................... 1 1.1 Rechtliche Rahmenbedingungen ..................................................................................... 1 1.2 Wie ist es um die wirtschaftliche Lage in Hessen bestellt? .............................................. 1 1.3 Hessens Rolle im Länderfinanzausgleich ........................................................................ 3 1.4 Hessen-Landesrating: Fitch AAA, S & P AA .................................................................... 4 2 Hessische Gemeindeordnung regelt Kommunalfinanzen ................................................ 5 2.1 Kein Insolvenzverfahren für Kommunen – wer haftet?..................................................... 5 2.2 Mehr Transparenz durch kommunale Doppik .................................................................. 6 2.3 Kreditaufnahme für Investitionen und zur Liquiditätssicherung ........................................ 6 2.4 Gemeindeordnung gibt mehrstufiges Kontrollsystem vor ................................................. 7 2.5 Kommunaler Finanzausgleich und Kommunaler Schutzschirm ....................................... 8 3 Städte in Hessen: Wirtschafts- und Haushaltskennzahlen ............................................ 10 1 Land Hessen als Partner der Kommunen 1.1 Rechtliche Rahmenbedingungen Staatsrechtlich sind Städte und Gemeinden grundsätzlich als Teil der Länder zu betrachten, auch wenn sie im Grundgesetz (GG) zum Teil eigenständig erwähnt werden. Sie unterliegen der rechtli- chen Aufsicht des jeweiligen Bundeslandes und haben damit zu ihnen ein besonders enges Ver- hältnis, das sich auch auf die Finanzierung der Kommunalhaushalte erstreckt.1 Zudem leitet sich aus dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, das in Artikel 28 (2) GG und in Artikel 137 (1) der Hessischen Verfassung (HV) verankert ist, ab, dass eigenverantwortliches Handeln der Ge- meinden erst durch ihre finanzielle Leistungsfähigkeit ermöglicht wird. Die Hessische Verfassung verpflichtet sich sogar sehr konkret in Art. 137 (5): „Der Staat hat den Gemeinden und Gemeinde- verbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern.“ Somit kommt dem Land eine finanzielle „Fürsorgepflicht“ zu. Das wirtschaftliche und das finanzielle Potential Hessens rücken damit als Absicherung für die Gemeindefinanzierung in den Vordergrund. 1.2 Wie ist es um die wirtschaftliche Lage in Hessen bestellt? Hessen ist ein wirtschaftsstarkes Bundesland, in dem 8,7 % des deutschen Bruttoinlandsprodukts (BIP) erwirtschaftet werden – bei einem Bevölkerungsanteil von 7,4 %. Damit weist Hessen ein Pro-Kopf-BIP auf, das 17 % über dem Bundesdurchschnitt liegt. Auch in puncto Produktivität, also BIP je Erwerbstätigen, liegt Hessen im innerdeutschen Vergleich (ohne die Stadtstaaten Berlin, Hamburg, Bremen) auf dem Spitzenplatz und übertrifft den Bundesdurchschnitt um 12 %. Im inter- 1In Art. 106 (7) GG wird dies bekräftigt: „Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteu- ern fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestim- mender Hundertsatz zu. Im Übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt.“ REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 2 nationalen Vergleich behauptet sich Hessen ebenfalls. So ist das hessische BIP fast so groß wie das Dänemarks und der Pro-Kopf-Output liegt um knapp 50 % über dem EU-Durchschnitt. Ausschlaggebend für die hohe Wirtschaftskraft Hessens ist der besondere Branchenmix: Kein anderes Bundesland kann ein bedeutendes Finanzzentrum, einen Flughafen von Weltrang und einen namhaften Messestandort gleichzeitig vorweisen. Dies spiegeln auch die statistischen Daten wider: 34 % der hessischen Bruttowertschöpfung entstehen im Wirtschaftsbereich „Finanzierung, Vermietung, Unternehmensdienstleister“. Ein weiteres Fünftel des Outputs steuert der Sektor „Handel, Verkehr, Gastgewerbe, Information/Kommunikation“ bei. Hessens BIP-Pro-Kopf: Platz 1 unter Flächenländern Dienstleistungsland Hessen BIP pro Einwohner in % des Bundesdurchschnitts, 2012 Anteil an der Bruttowertschöpfung in %, 2012 Quellen: Arbeitskreis VGR der Länder, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Arbeitskreis VGR der Länder, Helaba Volkswirtschaft/Research Neben den Dienstleistungsbranchen verfügt Hessen mit seinem Industriesektor auch über den klassischen Konjunkturmotor, der mit einem Anteil von 21 % an der Wertschöpfung allerdings weniger ausgeprägt ist als im Bundesdurchschnitt. Dass in dieser kleineren „Masse“ aber eine hohe „Klasse“ steckt, zeigt die überdurchschnittliche Exportquote der hessischen Industrieunter- nehmen von 52 %. Die Industrie war es auch, die nach dem Wirtschaftseinbruch in den Jahren 2010 und 2011 zu den kraftvollen BIP-Wachstumsraten in Deutschland mit 4,2 % und 3,0 % sowie in Hessen mit 2,7 % und 3,3 % erheblich beitrug (alle Werte sind nicht arbeitstäglich bereinigt, da eine Bereinigung für Bundesländer nicht durchgeführt wird). BIP 2012: Wachstumsabschwächung Arbeitslosenquote etwas unter Westdurchschnitt Reales BIP: Veränderung gegenüber Vorjahr in % Arbeitsquote in % der zivilen Erwerbspersonen, Jahresdurchschnitt Quellen: Arbeitskreis VGR der Länder, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Bundesagentur für Arbeit, Helaba Volkswirtschaft/Research Dass sich das rasante Tempo 2012 nicht fortsetzen würde, deuteten schon Mitte 2011 nachlas- sende Auftragseingänge aufgrund der weltwirtschaftlichen Abkühlung an. In der Folge verlangsam- te sich die Konjunktur in Deutschland und Hessen im vergangenen Jahr. So betrug die Wachs- tumsrate des BIP 2012 gegenüber dem Vorjahr im Bundesdurchschnitt nur noch 0,7 % und in Hessen 0,9 %. Zudem erforderte die Schuldenkrise strenge Sparmaßnahmen in den öffentlichen Haushalten mancher europäischer Länder. Dies verminderte die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen „made in Germany“. Auf dem hessischen Arbeitsmarkt wirkt die grundsätzlich 165 130 117 114 112 101 97 91 91 90 84 73 72 71 70 69 21% 26% 4% 5% 21% 20% 34% 26% 20% 23% Hessen Deutschland Baugewerbe Handel, Verkehr,Gastgewerbe, Information/Kommunikation Produzierendes Gewerbe (ohne Bau) Finanzierung, Vermietung, Unternehmensdienstleister Öffentliche und sonstige Dienstleister Land-, Forstwirtschaft -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Deutschland Hessen 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Deutschland Westdeutschland Hessen REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 3 positive Wirtschaftsentwicklung der letzten Jahre weiter. Nachdem die Arbeitslosigkeit in der Wirt- schaftskrise 2009 kaum angestiegen war, sank die Arbeitslosenquote bis ins dritte Quartal 2012. Inzwischen nimmt sie wieder etwas zu. Allerdings ist der positive Beschäftigungstrend bei den sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen noch intakt, auch wenn konjunkturbedingt Verbesse- rungen nur noch in kleineren Schritten erreicht werden. Für 2013 ist nicht mit einer weiteren Abschwächung des Wirtschaftswachstums zu rechnen. Viele Euro-Länder mit Verschuldungsproblemen dürften ihren Tiefpunkt erreichen, so dass der Nachfra- geausfall der Krisenländer nach Produkten aus Deutschland 2013 geringer sein sollte. Ferner ist im Jahresverlauf mit einer Erholung der Weltwirtschaft zu rechnen. Dies wirkt sich positiv auf die deutsche und hessische Konjunktur aus und könnte zu einem Wachstum von rund 1 % führen, das in Hessen strukturbedingt etwas höher ausfallen dürfte. 1.3 Hessens Rolle im Länderfinanzausgleich Das Bundesland Hessen ist den Steuer-Gezeiten genauso ausgesetzt wie Deutschland insgesamt. Die Steuereinnahmen sind die Hauptfinanzierungsquelle Hessens: Über 80 % der Landeseinnah- men sind Steuern, darunter ist die Einkommensteuer die wichtigste. In Deutschland ist die Vertei- lung der Steuern zwischen Bund und Ländern ein integraler Bestandteil des gelebten Föderalis- mus. Denn nur so stehen den Ländern genügend finanzielle Mittel zur Verfügung, über deren Ver- wendung sie weitgehend eigenständig entscheiden können. Steuereinnahmen spiegeln Konjunktur Einkommensteuer – wichtigste Steuer für Hessen Steuereinnahmen in Mrd. € Anteil an den Steuereinnahmen des Landes Hessen, 2011 Quellen: Bundesfinanzministerium, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Hessisches Ministerium der Finanzen, Helaba Volkswirtschaft/Research Die konkrete Aufteilung der Steuereinnahmen vollzieht sich in fünf Schritten, die neben dem föde- ralen Gedanken auch einen gewissen Ausgleich der Einnahmen zwischen den Ländern zum Ziel hat. Die ersten drei Verteilungsschritte der Steuereinnahmen (1. Allgemeine Aufteilung zwischen Bund, Länder, Gemeinden; 2. Verteilung des Einkommen- und Körperschaftsteueranteils zwischen den Ländern gemäß Wohnsitz bzw. Ort der Betriebsstätte; 3. Umsatzsteuerverteilung mit Ergän- zungsanteilen für finanzschwache Länder) führen dazu, dass Hessens Finanzkraft pro Einwohner von rund 125 % auf 112 % des Bundesdurchschnitts sinkt. In einem vierten Schritt erfolgt der Länderfinanzausgleich zwischen den Bundesländern, indem finanzstarke Länder bis zu einem bestimmten Prozentsatz ihre überdurchschnittlichen Steuerein- nahmen an „ärmere“ Länder abgeben müssen. Hessen zählt von Beginn an zu den Einzahlern in den Länderfinanzausgleich. Dabei hat das Umverteilungsvolumen ein Niveau erreicht, das dazu führt, dass die Finanzkraft pro Einwohner nach dem Länderfinanzausgleich in Hessen (ähnlich wie in Bayern und Baden-Württemberg) nur noch knapp 3 % über dem Länderdurchschnitt liegt. Auch vom fünften Schritt, den Bundesergänzungszuweisungen, profitiert Hessen nicht. Es teilt das Schicksal der meisten westdeutschen Flächen-Bundesländer und weist nach allen Steuervertei- lungsschritten pro Einwohner sogar eine leicht unterdurchschnittliche Finanzkraft auf. Dies wird 12 14 16 18 400 450 500 550 600 650 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Deutschland - alle Gebietskörperschaften (linke Skala) Hessen - Landesebene (rechte Skala) Einkommen-, Körperschaft- steuer 53% Landessteuern 7% Umsatz-, Einfuhrumsatz- steuer 34% Sonstige Steuereinnahmen 3% BIP-Wachstum 2013: rund 1 % Beschäftigung steigt langsamer Hessen: Schon immer Geberland im Länderfinanzausgleich REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 4 allerdings im föderalen Finanzausgleichssystem bezweckt: Die Bundesergänzungszuweisungen, insbesondere die für einen Sonderbedarf in den neuen Bundesländern, sollen die „armen“ Länder in die Lage versetzen, z.B. durch Investitionen, Anschluss an die „reichen“ Länder zu erhalten. Hessen: zunächst überdurchschnittliche Finanzkraft Länderfinanzausgleich: Hessen größter Pro-Kopf- Einzahler in den letzten zehn Jahren Finanzkraft pro Einwohner in % des Bundesdurchschnitts, 2011 Einzahlungen und empfangene Leistungen pro Einwohner in Tsd. €, 2003-2012 Quellen: Deutsche Bundesbank, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Bundesfinanzministerium, Helaba Volkswirtschaft/Research Hessen hat vom vertikalen (zwischen Bund, Ländern, Gemeinden) und horizontalen Finanzaus- gleich (Länder untereinander) in der Vergangenheit nur bedingt gewonnen: Zwar haben die Bun- desländer Mitte der neunziger Jahre einen größeren Anteil am Steueraufkommen erhalten, was jedoch bei den finanzkräftigen Ländern zu höheren Leistungen in den Länderfinanzausgleich führ- te. Dabei ist das Konzept – Hilfe zur Selbsthilfe durch Umverteilung der Steuereinnahmen zuguns- ten finanzschwacher Bundesländer – bisher nur im Falle Bayerns aufgegangen. Den umgekehrten Weg, also vom Geber zum Empfänger, sind dagegen mehrere Länder gegangen. Andere wiede- rum sind seit Beginn des Länderfinanzausgleichs auf der Empfängerseite. Hier ist der Ansatzpunkt für die Kritik Hessens und Bayerns am Finanzausgleichssystem. Es wird bemängelt, dass es zu wenig Anreize für die finanzschwachen Bundesländer gibt, ihre Einnahmensituation zu verbessern. Klar ist allerdings auch, dass das im Grundgesetz angestrebte Ziel der Einheitlichkeit der Lebens- verhältnisse gewahrt bleiben muss. In den letzten zehn Jahren haben Bayern rund 28 Mrd. €, Baden-Württemberg 21 Mrd. € und Hes- sen 19,5 Mrd. € zum Länderfinanzausgleich beigetragen. Pro Einwohner ergibt sich für Hessen ein durchschnittlicher jährlicher Einzahlungsbetrag von gut 3.200 € pro Kopf. Damit liegt das Bundes- land an der Spitze. Hessen und Bayern haben deshalb ein Verfahren vor dem Bundesverfas- sungsgericht über die Rechtmäßigkeit des Länderfinanzausgleichs eingeleitet. 1.4 Hessen-Landesrating: Fitch AAA, S & P AA Pro-Kopf-Verschuldung in Hessen etwa durchschnittlich Pro-Kopf-Verschuldung (Länderhaushalte) in €, Dezember 2012 Quellen: Bundesfinanzministerium, Helaba Volkswirtschaft/Research Der enge Finanzverbund zwischen den Ländern sowie die Bestandsgarantie der Bundesländer im Grundgesetz veranlassen die Ratingagentur Fitch zu einer Kopplung der Bundesländer-Ratings an 124,5 112,2 102,6 97,8 Einkommen- steuer, Körperschaft- steuer, Landessteuern + Umsatz- steuer- verteilung + Länder- finanz- ausgleich + Bundes- ergänzungs- zuweisungen (allgemein u. Sonderbedarf) -4 -2 0 2 4 6 8 10 -4 -2 0 2 4 6 8 10 Einzahler Empfänger 6.576 1.218 2.223 3.901 5.875 6.619 6.984 7.206 7.285 7.293 8.064 8.959 9.504 13.088 Ins- gesamt Sachsen Bayern Baden- Württemb. Mecklb.- Vorp. Hessen Nieder- sachsen Brandb. NRW Thüringen Rheinl.- Pfalz Sachs.- Anhalt Schles.- Holstein Saarland Länderfinanzausgleich: immer weniger Einzahler REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 5 das der Bundesrepublik. Hessen erhält damit grundsätzlich ein „AAA“-Rating (Ausblick: stabil). Standard & Poor’s bezieht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sowie die Verschuldungssituation der einzelnen Bundesländer ein und differenziert entsprechend: Hessen erhält hier ein „AA“-Rating (Ausblick: stabil), da es hohe Steuereinnahmen aufgrund seiner Wirtschaftskraft vorweisen kann, jedoch bei der Pro-Kopf-Verschuldung nicht unter dem Durchschnitt liegt wie Bayern und Sachsen. 2 Hessische Gemeindeordnung regelt Kommunalfinanzen 2.1 Kein Insolvenzverfahren für Kommunen – wer haftet? Bevor auf die Regelungen zum Haushaltsausgleich der Kommunen in Hessen eingegangen wird, stellt sich erst einmal die Haftungsfrage im Falle von Zahlungsschwierigkeiten einer Kommune. Zunächst haftet die Gemeinde selbst mit ihrem gesamten Vermögen und ihren Erträgen. Allerdings ist ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer Gemeinde gesetzlich nicht zulässig. Dieser Ausschluss in § 146 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) ist aus § 12 Insolvenzordnung abgeleitet. In letzterem Gesetz ist auch die Unzulässigkeit von Insolvenzverfahren über das Ver- mögen des Bundes und eines Bundeslandes festgeschrieben. Eine explizite Haftungsübernahme für Kommunaldarlehen durch andere Gebietskörperschaften ist in der deutschen Gesetzgebung nicht zu finden. Stattdessen macht das Grundgesetz folgende Vorgaben, die die Existenz der Kommunen implizit absichern: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. (…) Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; …“ (GG Art. 28 (2)). Aus dem Recht auf Selbst- verwaltung lässt sich ableiten, dass auch das Bestehen der Kommunen selbst gewährleistet wird. Neben diesen allgemeinen Aussagen zur Existenz der Kommunen werden den Gemeinden im Grundgesetz Rechte zugesprochen (Art. 106 (5) und (5a) GG), die ihnen den Zugang zu den gro- ßen Steuerquellen Einkommen- und Umsatzsteuer garantieren, was wichtig für ihre Zahlungsfä- higkeit ist. So erhielten sie 2011 15 % der Einkommen- und 2 % der Umsatzsteuer. In Art. 107 (2) GG wird sichergestellt, „dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgegli- chen wird; hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu berücksichtigen. In der Hessischen Verfassung Art. 137 (5) wird darauf verwiesen, dass „der Staat den Gemeinden (…) die zur Durchführung ihrer (…) Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern hat. (…).“ Zudem bedürfen „Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Ge- meinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt, (…) der Zustimmung des Bundesra- tes“ (GG Art. 105 (3)) und können damit nicht durch den Bund eigenmächtig geändert werden. Zusätzlich verpflichtet sich das Land Hessen in Art. 137 (6) HV dem Konnexitätsprinzip: „Werden die Gemeinden (…) durch Landesgesetz (…) zur Erfüllung staatlicher Aufgaben verpflichtet, so sind Regelungen über die Kostenfolgen zu treffen. Führt die Übertragung neuer oder die Verände- rung bestehender eigener oder übertragener Aufgaben zu einer Mehrbelastung oder Entlastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände in ihrer Gesamtheit, ist ein entsprechender Ausgleich zu schaffen. (…).“ Die Hessische Gemeindeordnung sowie weitere Gesetze und Erlasse des Innen- und Finanzminis- teriums Hessens schaffen die konkreten rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kommunen. Sie machen u.a. Vorgaben zur Rechnungslegung, Kreditaufnahme und Haushaltsführung. Damit soll die im Gesetz postulierte Unzulässigkeit von Insolvenzen für Kommunen auch faktisch verhindert werden. Keine explizite Haftung, sondern Gesetze zum Schutz der Kommunen Kommunen mit direktem Zugang zu Steuerquellen Kommunen mit direktem Zugang zu Steuerquellen REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 6 2.2 Mehr Transparenz durch kommunale Doppik Grundlage für die Beurteilung der finanziellen Situation einer Kommune war über Jahrzehnte der nach kameralistischen Regeln aufgestellte und abgerechnete Haushalt. In Hessen trat 2005 ein neues kommunales Haushaltsrecht in Kraft, das zunächst Wahlfreiheit zwischen der doppelten Buchführung (Doppik) und einem erweiterten kameralistischen Rechnungswesen gewährte. Auch weil beide Systeme mit Umstellungskosten verbunden waren, entschlossen sich bis 2009 nahezu alle hessischen Kommunen grundsätzlich zur doppischen Haushaltsführung, die zudem von den kommunalen Spitzenverbänden empfohlen wird. Zu den Vorteilen zählen vor allem eine höhere Transparenz über Ressourcenverbrauch, zukünftige Belastungen sowie über das Verhältnis zwi- schen Kosten und kommunalen Leistungen. Aufgrund des eindeutigen Votums der hessischen Kommunen zugunsten der Doppik wurde Ende 2011 das Wahlrecht aus dem Gesetz gestrichen. Ab 2015 sind ein doppischer Haushaltsplan und einen ebensolcher Jahresabschluss Pflicht. Die praktische Umstellung des Rechnungswesens ist in vollem Gange: Bis Ende Oktober 2012 haben 251 von 427 hessischen Städten, Gemeinden und Landkreisen eine Eröffnungsbilanz aufgestellt und von der zuständigen Aufsichtsbehörde prüfen lassen. 2.3 Kreditaufnahme für Investitionen und zur Liquiditätssicherung Für die Verbindlichkeiten als inzwischen oft größten Posten auf der Passivseite gilt nach § 93 (3) GO Hessen: „Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.“ Das Gesetz gibt in § 103 (1) eine Zweckbe- stimmung vor: „(1) Kredite dürfen (…) nur im Finanzhaushalt und nur für Investitionen, Investitions- förderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden. (…).“ Zwar darf die Ge- meindevertretung über die Kreditaufnahme und die Kreditbedingungen entscheiden, jedoch muss der Gesamtbetrag durch die Aufsichtsbehörde genehmigt werden. Nach § 103 (3) soll „die Ge- nehmigung nach den Grundsätzen einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt wer- den; sie kann unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden. Die Genehmigung ist in der Regel zu versagen, wenn festgestellt wird, dass die Kreditverpflichtungen nicht mit der dau- ernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Einklang stehen.“ Hessens Kommunen mit hoher Verschuldung Kassenkredite in Hessen von überdurchschnittlicher Bedeutung € pro Einwohner, 2011 Anteil an der Verschuldung, 2011 Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Deutsche Bundesbank, Helaba Volkswirtschaft/Research Allerdings räumt der § 105 GO Hessen einen weiteren Grund für eine Kreditaufnahme ein: „(1) Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kassenkredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit für die Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. (…)“ Auch diese Kreditermächtigung muss der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorgelegt werden. 2.749 1.709 1.712 1.129 1.038 580 Hessen Alle Flächenländer Wertpapierschulden und Kredite Kassenkredite Schulden - Insgesamt 62% 66% 38% 34% Hessen Alle Flächenländer Wertpapierschulden und Kredite Kassenkredite Kassenkredite genehmigungspflichtig Kreditaufnahme nur für Investitionen Hohe Transparenz durch Doppik REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 7 2.4 Gemeindeordnung gibt mehrstufiges Kontrollsystem vor Neben der Kreditaufnahme regeln die Gemeindeordnung und die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) auch die Haushaltskontrolle durch ein mehrstufiges System. Zunächst zielen die all- gemeinen Haushaltsgrundsätze (§ 92 HGO) auf eine sorgsame Budgetplanung: „(1) Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. (…) (2) Die Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich und nach den Grund- sätzen der doppelten Buchführung zu führen.“ Bestandteile des Eigenkapitals Quellen: HGO, GemHVO, Helaba Volkswirtschaft/Research Damit nimmt das Eigenkapital eine zentrale Rolle ein. Es setzt sich in der doppischen Bilanz nach hessischem Recht aus den drei Hauptbestandteilen – Netto-Position, Rücklagen/Sonderrücklagen und Ergebnisverwendung – zusammen. Bei Kommunen gibt es kein gezeichnetes Kapital wie bei Unternehmen. Deshalb wird die Höhe der Netto-Position als Residualgröße in der Eröffnungsbilanz ermittelt, indem die Verbindlichkeiten, Rückstellungen und Passiv-Sonderposten von der Summe der Aktiva abgezogen werden. Der rechnerisch verbleibende Restbetrag ist die Netto-Position, die bei nicht überschuldeten Gemeinden der größte Posten des Eigenkapitals ist. Gibt es Überschuss- rücklagen aus der kameralistischen Buchführung, wurden diese als Rücklagen dem Eigenkapital in der Eröffnungsbilanz zugerechnet. Der dritte Bestand des Eigenkapitals, die Ergebnisverwendung, gliedert sich in den Ergebnisvortrag und in das jeweilige Jahresergebnis. Ergebnisverwendung in der Bilanz: Konsequenzen von Überschuss und Defizit Quellen: HGO, GemHVO, Helaba Volkswirtschaft/Research Die HGO gibt in § 92 (3) vor: „Der Haushalt soll in jedem Haushaltsjahr unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen aus Vorjahren ausgeglichen sein. Der Ergebnishaushalt gilt als ausgeglichen, wenn 1. der Gesamtbetrag der ordentlichen Erträge und der Zins- und sonstigen Finanzerträge mindestens ebenso hoch ist wie der Gesamtbetrag der ordentlichen Aufwendungen und der Zins- und sonstigen Finanzaufwendungen oder 2. der Fehlbedarf im ordentlichen Ergebnis des Ergebnishaushalts und der Fehlbetrag im ordentlichen Ergebnis der Ergebnisrechnung durch die Inanspruchnahme von Mitteln der Rücklagen ausgeglichen werden können.“ Rücklagen/ Sonder- rücklagen Netto-Position Ergebnis- verwendung: - Ergebnisvortrag - Jahresüberschuss/ Jahresfehlbetrag Eigen- kapital ordentliches Ergebnis ausgeglichen faktisch fiktiv, d.h. Ausgleich durch Gewinnvorträge oder Rücklagen aus ordentlichem Ergebnis Überschuss (verbleibender) Überschuss in Rücklagen oder Gewinnvortrag Ausgleich eines etwaigen Dezits im außerordentlichen Ergebnis Defizit Ausgleich durch Überschüsse aus außerordentlichem Ergebnis bis 5 Jahre: Verlustvortrag über 5 Jahre: Verrechnung mit Netto-Position möglich wenn kein Eigenkapital mehr vorhanden, dann Fehlbetrag auf Aktivseite der Bilanz ausweisen Kommunales Eigenkapital als Restgröße ermittelt REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 8 Gelingt der Haushaltsausgleich nicht, wird das Defizit gemäß § 25 der GemHVO behandelt: „(1) Ein Jahresfehlbetrag beim ordentlichen Ergebnis soll unverzüglich durch Überschüsse des ordentlichen Ergebnisses folgender Haushaltsjahre ausgeglichen werden. (2) Ist ein Ausgleich nach Abs. 1 nicht oder nur teilweise möglich, darf der verbleibende Fehlbe- trag aus Überschüssen des außerordentlichen Ergebnisses folgender Haushaltsjahre ausgegli- chen werden, soweit diese Mittel nicht für die Finanzierung von unabweisbaren Investitionen oder zur vordringlichen außerordentlichen Tilgung von Krediten benötigt werden. (3) Ist ein Ausgleich nach Abs. 1 und 2 nicht oder nur zum Teil möglich, so ist der Fehlbetrag auf neue Rechnung vorzutragen. Ein nach fünf Jahren noch nicht ausgeglichener Fehlbetrag kann mit dem Eigenkapital verrechnet werden. (4) Ein Fehlbetrag beim außerordentlichen Ergebnis soll innerhalb von fünf Jahren ausgeglichen werden. Abs. 3 Satz 2 gilt entsprechend. (5) Steht für den Ausgleich von Fehlbeträgen kein Eigenkapital zur Verfügung, ist in der Vermö- gensrechnung (Bilanz) auf der Aktivseite der Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbe- trag" auszuweisen.“ Unter den 251 kommunalen Gebietskörperschaften mit einer geprüften Eröffnungsbilanz wiesen Ende Oktober 2012 in Hessen nur vier Kommunen (Landkreis Groß-Gerau, Landkreis Offenbach, Werra-Meißner-Kreis, Gemeinde Bad Emstal) einen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag auf. Die durchschnittliche Eigenkapitalquote betrug 41 %. Wenn der Haushaltsausgleich nicht gelingt, Fehlbeträge aus Vorjahren auszugleichen sind oder im Finanzplanungszeitraum Defizite drohen, hat die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept auf- zustellen. Das Haushaltssicherungskonzept hat (GemHVO § 24 (4)) „die Ursachen (…) zu be- schreiben. Es muss verbindliche Festlegungen enthalten über das Konsolidierungsziel, die dafür notwendigen Maßnahmen und den angestrebten Zeitraum, in dem der Ausgleich des Ergebnis- haushalts erreicht werden soll.“ Das Haushaltssicherungskonzept ist zusammen mit dem Haus- haltsplan den Aufsichtsbehörden zur Genehmigung vorzulegen. Zudem ist in § 112 (9) HGO geregelt, dass vier Monate nach Beendigung des Haushaltsjahrs, der Jahresabschluss erstellt und die Gemeindevertretung über die wesentlichen Ergebnisse unterrich- tet werden muss. Der konsolidierte Jahresabschluss, der neben der Kernverwaltung auch verbun- dene, assoziierte und Gemeinschaftsunternehmen einbezieht, ist nach neun Monaten bei der Auf- sichtsbehörde einzureichen. Damit soll eine zügige Kontrolle durch die Gemeindevertretung er- möglicht werden, die dann spätestens zwei Jahre nach dem jeweiligen Haushaltsjahr über die Entlastung des Gemeindevorstands entscheiden kann. 2.5 Kommunaler Finanzausgleich und Kommunaler Schutzschirm Die Finanzkraft der hessischen Kommunen ist sehr unterschiedlich. Damit alle Gemeinden den- noch ihre Aufgaben erfüllen können, erhalten sie über den Kommunalen Finanzausgleich vom Land Zuweisungen, deren Höhe sich nach Einnahmekraft und Aufgabenbelastung richtet. Der Kommunale Finanzausgleich ist damit das Hauptinstrument zur Unterstützung finanzschwacher Kommunen. Aufgrund des erreichten Schuldenniveaus war die finanzielle Handlungsfähigkeit etlicher hessi- scher Kommunen stark eingeschränkt, was durch den Kommunalen Finanzausgleich nicht mehr aufgefangen werden konnte. Hier soll der hessische Schutzschirm für Kommunen einen Ausweg ermöglichen, indem das Landesprogramm für eine Teilentschuldung sorgt. Das Land stellt dafür 2,8 Mrd. € zur Tilgung und weitere 400 Mio. € als Zinsbeihilfen zur Verfügung. Die Teilnahme wur- de 106 von 447 hessischen Kommunen 2012 angeboten; Auswahlkriterien waren die Höhe der Kassenkredite Ende 2009 und des Haushaltsdefizits (ordentliches Ergebnis) im Durchschnitt der Jahre 2005 bis 2009. Schlussendlich haben 100 hessische Kommunen einen entsprechenden Antrag gestellt und sich bis zum Ablauf der Bewerbungsfrist Mitte Februar 2013 qualifizieren kön- nen. Denn die Teilnahme ist an Bedingungen geknüpft. So schließen die teilnehmenden Kommu- Haushaltssicherungs- konzept bei Defiziten Jahresabschluss muss Aufsichtsbehörden vorgelegt werden Kommunaler Schutzschirm sorgt für Teilentschuldung REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 9 nen einen Konsolidierungsvertrag mit dem Land, in dem konkrete Maßnahmen zur Kostensenkung und Einnahmensteigerung festgehalten werden. Ziel ist ein drei Jahre in Folge ausgeglichener ordentlicher Ergebnishaushalt, wobei die Konsolidierung möglichst 2020 abgeschlossen sein soll. Funktionsweise des Kommunalen Schutzschirms in Hessen Quellen: Hessisches Ministerium der Finanzen, Helaba Volkswirtschaft/Research Die Überwachung der Vereinbarung wird den Regierungspräsidien und dem Finanzministerium übertragen, denen die teilnehmenden Kommunen regelmäßig Bericht erstatten müssen. Dafür können die Städte und Gemeinden bis zu 46 % und die Landkreise bis zu 34 % ihrer Kredite inkl. Kassenkredite bezogen auf den Jahresendstand 2009 auf die Wirtschafts- und Infrastrukturbank Hessen (WIBank) übertragen, die das Programm treuhänderisch für das Land verwaltet. Die WIBank löst die Kredite ab und refinanziert sich bis zu einer Laufzeit von 30 Jahren über den Kapi- talmarkt. Das Land kommt über diesen Zeitraum für die Tilgung auf. Die Kommunen werden aber nicht vollständig aus der finanziellen Verantwortung entlassen. Sie bekommen von der WIBank Zinsen in Rechnung gestellt, wobei sie beim Land Zinsdiensthilfen beantragen können. Diese erhalten sie entweder direkt oder aus dem Kommunalen Finanzausgleich. Geplanter Haushaltsausgleich der Schutzschirm-Kommunen Anzahl der kommunalen Gebietskörperschaften \* Gießen, Rüsselsheim und Offenbach: 2020 positiver Cash Flow; 2021/2022 Haushaltsausgleich Quellen: Hessisches Ministerium der Finanzen, Helaba Volkswirtschaft/Research Das Land bietet zudem ein Förderprogramm an, das die interkommunale Zusammenarbeit ange- sichts der demografischen Entwicklung stärkt, die in einigen Gemeinden schon jetzt zu spürbar rückläufigen Bevölkerungszahlen führt. Dies ist ein essenzieller Ansatz, die dort knappen kommu- nalen Einnahmen effizient zu nutzen und die Versorgung der Bürger mit kommunalen Dienstleis- tungen zu gewährleisten. Wichtig wird in den kommenden Jahren sein, dass der Schutz, den der hessische Entschuldungs- schirm bietet, von den Kommunen tatsächlich zur Konsolidierung genutzt wird. Nur so kann die kommunale Selbstverantwortung dauerhaft gesichert werden. Dazu gehört künftig aber auch, dass Bund und Länder bei der Einführung neuer staatlicher Leistungen die Finanzierung nicht auf die Gemeinden abwälzen, sondern für eine lückenlose Mittelausstattung sorgen. 2,8 Mrd. € für Teilentschuldung und 400 Mio. € Zinsbeihilfen Konsolidierungs- vertrag: Kostensenkung und Einnahmen- steigerung Konsolidierter Haushalt bis spätestens 2020 Beitrag des Landes Beitrag der Kommune Zielsetzung 0 5 10 15 20 25 0 5 10 15 20 25 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Landkreise Kreisfreie Städte Kreisangehörige Gemeinden \* Konsolidierungsvertrag Bedingung für Teilnahme Mehr Effizienz durch interkommunale Zusammenarbeit Konnexitätsprinzip beachten REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 10 3 Städte in Hessen: Wirtschafts- und Haushaltskennzahlen Bevölkerung, Arbeitsmarkt und Wirtschaftskraft in den hessischen Städten2 \*Beschäftigung: Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte am Arbeitsort \*\*Nordhessen: Regierungsbezirk Kassel, Mittelhessen: Regierungsbezirk Gießen, Südhessen: Regierungsbezirk Darmstadt, Quellen: Hessisches Statistisches Landesamt, Bundesagentur für Arbeit, Helaba Volkswirtschaft/Research 2 Städte mit mehr als 30.000 Einwohnern Fläche Bevölkerung Beschäfti- gung\* Arbeits- lose Umsatzsteuerpflichtige Lieferungen und Leistungen in qkm Ende 2011 Anteil der unter 65- jährigen % 2011 gegenüber 2001, in % 2011 gegenüber 2001, in % Anteil an den 15- bis unter 65- jährigen 2011 Anteil an Hessen in % 2010 Pro Einwohner in % des Bundesdurch- schnitts Anteil der Industrie in % Frankfurt am Main 248 691.518 83,1 7,9 1,0 5,3 25,9 243 19,1 Wiesbaden 204 278.919 80,6 2,9 -0,7 5,5 6,0 139 35,5 Kassel 107 196.526 79,8 0,9 7,1 7,3 5,8 192 6,7 Darmstadt 122 149.052 82,4 7,7 0,9 4,4 3,1 133 35,9 Offenbach am Main 45 122.705 82,8 3,6 -7,7 7,8 1,8 95 17,4 Hanau 76 89.688 80,3 1,0 -4,0 7,0 3,6 263 59,7 Marburg 124 81.147 85,0 4,6 11,0 3,6 0,8 64 47,5 Gießen 73 78.584 84,8 7,2 -3,9 7,2 0,9 75 14,3 Fulda 104 64.249 80,1 2,3 9,0 4,8 1,5 153 24,2 Rüsselsheim 58 61.074 80,1 2,6 -14,8 5,6 3,0 319 80,4 Bad Homburg v. d. H. 51 52.528 76,2 -0,6 1,7 3,7 3,1 377 33,5 Wetzlar 76 51.521 78,3 -2,2 -0,4 7,5 0,6 80 40,4 Oberursel (Taunus) 45 44.075 78,5 4,0 8,0 2,9 1,0 148 53,2 Rodgau 65 43.237 81,3 0,0 -8,3 3,8 0,3 43 19,9 Dreieich 53 40.721 78,4 1,6 -16,8 4,5 1,1 169 17,8 Bensheim 58 39.805 80,0 2,7 18,2 4,0 1,0 157 35,3 Hofheim am Taunus 57 38.437 79,6 2,1 -1,2 3,2 0,3 55 9,7 Maintal 32 38.261 78,9 -0,2 -3,2 4,8 0,4 72 46,7 Neu-Isenburg 24 36.485 78,1 1,9 4,0 5,9 1,6 280 10,3 Langen (Hessen) 29 36.031 80,2 1,8 7,1 5,2 0,6 109 24,0 Mörfelden-Walldorf 44 34.430 81,3 5,3 33,8 4,1 0,7 131 8,6 Limburg a. d. L. 45 33.544 79,8 0,2 12,2 6,4 0,6 120 31,0 Dietzenbach 22 33.479 81,6 0,4 9,0 8,2 0,5 93 15,2 Viernheim 48 32.721 79,9 0,8 6,2 5,4 0,3 65 17,6 Bad Vilbel 26 32.238 80,9 7,5 -6,2 2,8 0,6 114 41,2 Lampertheim 72 31.422 78,4 -2,3 -3,5 4,4 0,2 47 46,9 Bad Nauheim 33 31.314 74,4 2,8 -4,7 4,2 0,2 39 7,2 Bad Hersfeld 74 30.164 76,6 -1,7 12,8 5,1 0,4 77 24,6 Alle Kommunen 21.114 6.092.126 80,0 0,2 1,4 4,5 100,0 106 29,0 Nordhessen\*\* 8.289 1.216.914 78,1 -3,9 4,9 4,5 15,6 83 21,4 Mittelhessen\*\* 5.381 1.039.620 80,3 -2,4 2,5 4,5 9,3 58 37,8 Südhessen\*\* 7.445 3.835.592 80,5 2,4 0,2 4,5 75,0 127 29,4 REGIONALFOKUS: KOMMUNALHAUSHALTE IN HESSEN HELABA VOLKSWIRTSCHAFT/RESEARCH · 18. APRIL 2013 · © H EL A B A 11 Hessischer Schutzschirm; Verschuldung und Einnahmen der hessischen Städte3 2011 \*Verschuldung: Schulden und Kassenkredite \*\*Nordhessen: Regierungsbezirk Kassel, Mittelhessen: Regierungsbezirk Gießen, Südhessen: Regierungsbezirk Darmstadt, Quellen: Hessisches Ministerium der Finanzen, Hessisches Statistisches Landesamt, Helaba Volkswirtschaft/Research  3 Städte mit mehr als 30.000 Einwohnern Schutz- schirm - Teilnahme - Verschul- dung\* in Mio. € Verschul- dung\* je Einwoh- ner in € Kas- sen- kredite in Mio. € Schlüs- sel- zuwei- sungen je Ein- wohner in € Steuer- kraft je Einwoh- ner in € Gewerbe- steuer- hebesatz Grund- steuer B Hebesatz Frankfurt am Main nein 1.116,8 1.615 84,3 87 2.351 460 460 Wiesbaden nein 369,4 1.324 0,0 376 1.300 440 475 Kassel ja 721,6 3.672 432,6 415 1.220 440 490 Darmstadt ja 617,2 4.141 350,0 318 1.032 425 370 Offenbach am Main ja 707,1 5.763 438,0 576 889 440 400 Hanau ja 170,7 1.904 129,3 191 1.384 430 320 Marburg nein 71,2 877 2,9 181 1.045 370 330 Gießen ja 262,7 3.343 44,5 369 812 420 360 Fulda nein 118,6 1.846 0,0 344 1.066 380 330 Rüsselsheim ja 328,6 5.380 195,8 165 1.503 390 400 Bad Homburg v. d. H. nein 33,0 627 0,0 15 1.836 350 240 Wetzlar nein 139,4 2.706 32,1 300 975 390 300 Oberursel (Taunus) nein 47,1 1.068 3,5 9 1.344 360 250 Rodgau nein 63,7 1.473 29,0 118 856 330 330 Dreieich ja 102,9 2.527 39,1 10 1.409 370 300 Bensheim nein 54,3 1.363 17,7 17 1.189 335 260 Hofheim am Taunus nein 66,2 1.723 26,0 9 1.148 315 310 Maintal nein 49,0 1.282 3,4 133 879 380 395 Neu-Isenburg nein 36,7 1.005 0,0 9 1.762 350 250 Langen (Hessen) nein 61,6 1.710 15,8 20 895 370 350 Mörfelden-Walldorf ja 73,9 2.148 36,3 49 967 380 290 Limburg a. d. L. nein 19,5 582 0,0 19 1.119 350 290 Dietzenbach ja 110,7 3.306 46,0 159 900 380 340 Viernheim ja 60,3 1.842 24,0 152 830 330 280 Bad Vilbel nein 73,4 2.277 7,0 28 1.334 300 300 Lampertheim nein 33,4 1.063 1,0 112 799 320 250 Bad Nauheim nein 43,2 1.380 0,0 193 704 350 340 Bad Hersfeld nein 61,3 2.034 0,0 139 981 385 335 Alle Kommunen x 17.047,2 2.798 6.416,5 277 1.087 384 337 Nordhessen\*\* x 3.376,8 2.775 1.227,2 398 823 372 338 Mittelhessen\*\* x 2.562,1 2.464 1.015,6 360 782 349 284 Südhessen\*\* x 11.059,6 2.883 4.173,7 216 1.254 392 348