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title: "Im Fokus Öffentliche Finanzen: Können Kommunen die Transformation kreditfinanzieren?"
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updated: 2026-10-09
keywords: Öffentliche Finanzen
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# Im Fokus Öffentliche Finanzen: Können Kommunen die Transformation kreditfinanzieren?

Im Fokus: Öffentliche Finanzen 25. September 2025 © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 1 von 9 Research & Advisory Können Kommunen die Transformation kreditfinanzieren? Die öffentliche Hand muss ihren Teil zur Transformation beitragen. In der konkreten Umsetzung sind hierbei vor allem Kommunen und kommunale Unternehmen gefragt. Angesichts der schwierigen Haushaltslage wird Fremdkapital zur Finanzierung der Nachhaltigkeitsinvestitionen häufiger als bislang herangezogen werden müssen. Die Kommunen nutzen dafür vorrangig Bankkredite. Somit stellt sich die Frage, welchen Beitrag die Kreditfinanzierung zum Gelingen der Transformation auf der kommunalen Ebene leisten kann. Unbestritten dürfte die Notwendigkeit sein, beim Umwelt- und Klimaschutz voranzukom- men. Hierbei geht es in erster Linie um zusätzliche investive Mehrbedarfe zur Bewälti- gung der Transformation im mindestens zweistelligem Milliardenbereich, welche allein die öffentliche Hand zu bewältigen hat.1 Die Schätzungen bewegen sich in einer Bandbreite von 20 bis über 70 Mrd. Euro pro Jahr. Vieles deutet darauf hin, dass die tatsächlichen Bedarfe eher am oberen Rand zu verorten sind. Dies gilt umso mehr, wenn man den Transformati- onsbegriff weit definiert und neben der Dekarbonisierung noch zusätzliche Investitions- bedarfe für Ausbau und Modernisierung der Infrastruktur sowie anderer Bereiche der öf- fentlichen Daseinsvorsorge berücksichtigt. Kommunen spielen wichtige Rolle bei Umsetzung der Transformation Ein Großteil der transformativen Maßnahmen wird auf der kom- munalen Ebene umgesetzt, weil die Städte, Gemeinden und Land- kreise in vielen öffentlichen Auf- gaben- und Investitionsberei- chen von zentraler Bedeutung sind. So tätigen die Kommunen rund die Hälfte der öffentlichen Sachinvestitionen; im Jahr 2024 über 52 Mrd. Euro. Davon entfie- len mehr als 36 Mrd. Euro auf Baumaßnahmen, womit die kom- munale Ebene fast 60 % der öf- fentlichen Bautätigkeit be- stimmt. In einzelnen für die Transformation wichtigen Aufgabenbereichen ist der kommunale Anteil an den Inves- titionen nochmals höher, beispielsweise beim Wohnen (85 %) oder beim Umweltschutz (73 %). Das Thinktank Dezernat Zukunft beziffert für einen weit gefassten Transformationsbegriff den kommunalen Anteil am öffentlichen Finanzbedarf auf 28 %, was bis 2030 einer Summe von rund 218 Mrd. Euro oder durch- schnittlich 43,6 Mrd. Euro pro Jahr entspräche. Zu über Zweidrittel dürfte es sich dabei um zusätzliche Investitio- nen vor allem für Bildung, Verkehr und Dekarbonisierung handeln. 1 Siehe hierzu unseren Fokus Wo steht der öffentliche Sektor in der nachhaltigen Transformation? vom 4. Dezember 2024. Dr. Stephan Brand Öffentliche Finanzen & Nachhaltigkeit T 069/91 32-46 59 Kommunen verantworten rund die Hälfte der staatlichen Investitionen\* Mrd. Euro \*nach vierteljährlicher Kassenstatistik Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Research & Advisory 0 20 40 60 80 100 120 0 20 40 60 80 100 120 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Öffentliche Gesamtinvestitionen davon kommunale Sachinvestitionen, darunter Baumaßnahmen Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 2 von 9 Kommunale Unternehmen übernehmen wichtige Aufgaben der Daseinsvorsorge Derartige Schätzungen beziehen sich häufig auf die Kern- und Extrahaushalte. Schwer zu greifen sind die öffentli- chen Unternehmen, in die ein großer Teil der Daseinsvorsorge ausgelagert wurde und die an der Grenze zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen positio- niert sind. Mit 88 % der Öffentlichen Fonds, Einrich- tungen und Unternehmen (FEU) – häufig schlicht als „Stadtwerke“ bekannt – sind die meisten Einheiten bei den Kommunen angesiedelt. Für 2022 sind dies fast 18.000 kommunalnahe Unternehmen und Beteiligun- gen, die vor allem in der Wasserver- und -entsorgung, der Stromversorgung, dem Wohnungsbau und dem Nahverkehr tätig sind. Hierfür gibt es eigene Schätzun- gen über die Transformationsbedarfe. So gehen bei- spielsweise die Verbände BDEW und VKU von 600 Mrd. Euro erforderlichen Investitionen im Energiesektor bis 2030 aus, für die Verkehrswende setzt das Difu einen Investitionsbedarf von 372 Mrd. Euro bis 2030 an und in der Wasserwirtschaft schätzt der VKU einen Finanzbe- darf von insgesamt 800 Mrd. Euro bis 2045. Zwischen Kommunen und öffentlichen Unternehmen bestehen – in den Grenzen des europäischen Wettbewerbs- rechts sowie des kommunalen Wirtschaftsrechts – verschiedene finanzielle Verflechtungen. So bringen Kommu- nen Eigenkapital ein, wenn sie Unternehmensanteile erwerben. Im Gegenzug können Unternehmen Gewinne an ihre Eigentümer ausschütten. Bei Verlusten werden hingegen Verlustausgleiche nötig, die ggf. von den Eigentü- mern geleistet werden müssen. Unterstützungen können auch in Form von Bürgschaften bei der Kreditaufnahme oder der Gewährung direkter Darlehen (z.B. Konzernkredite) geleistet werden. Jedoch liegt der eigentliche Zweck einer kommunalen Auslagerung darin, dass das Unternehmen eigenwirtschaftlich handelt und seine Finanzbe- darfe über die eigene Geschäftstätigkeit deckt. Nichtsdestotrotz dürften viele kommunale Unternehmen ohne eine Unterstützung aus dem Kernhaushalt ihre Transformation nicht gestemmt bekommen. Derzeitige Finanzlage lässt keine großen Sprünge zu Die großen Summen für die Transformation verdeutli- chen, dass weder die öffentlichen Unternehmen noch die Kommunen die Finanzbedarfe aus den laufenden Einnahmen decken können. Dies gilt umso mehr, als dass die derzeitige Finanzlage auf der kommunalen Ebene sehr defizitär ist. Der Finanzierungssaldo lag 2024 bei einem historisch schlechten Wert von -24,8 Mrd. Euro. Auch das erste Quartal 2025 deutet auf keine Entspannung hin und die Prognosen der kommunalen Spitzenverbände für die nächsten Jahre gehen von weiteren Finanzierungsdefiziten von je- weils über 30 Mrd. Euro aus.2 Damit dürften auch Un- terstützungen aus den Kernhaushalten an die kom- munalen Unternehmen schwieriger werden. Die Ge- fahr besteht, dass fehlende Finanzmittel am ehesten dazu führen, dass die Kommunen ihre Investitionen kürzen, weil diese als disponible Positionen im Haushalt ein- gespart werden können. 2 Siehe hierzu unseren Wochenausblick vom 8. August 2025. Fast 18.000 kommunale Unternehmen Verteilung nach Aufgabenbereichen\*, 2022 \*nach Jahresabschlüssen, ohne Sonstige Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Research & Advisory 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 Wasser Strom Wohnen Komb.vers. Wirtschaftsf. Verkehr Sport Abfall Gesundheit Kultur Gas Übr. Vers. Defizitäre Finanzlage der Kommunen Kommunaler Finanzierungssaldo\*, Mrd. Euro \*ab 2025 Prognose der kommunalen Spitzenverbände Quellen: Statistisches Bundesamt, DST, DLT & DStGB, Helaba Research & Advisory -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Prognose der kommunalen Spitzenverbände Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 3 von 9 Abzuwarten bleibt, wie weit die Mittel aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität die Investiti- onstätigkeit der öffentlichen Hand stützen werden.3 Noch wird über die konkreten Verwendungszwecke und Zu- ständigkeiten zwischen Bund, Ländern und Kommunen verhandelt. Erfahrungsgemäß dürfte es einige Zeit in An- spruch nehmen, bevor die ersten Mittel für greifbare Investitionen ausgegeben werden können. Kommunalkredite können fehlende Eigenmittel nur im begrenzten Umfang ausgleichen Es stellt sich die Frage, ob die kommunalen Investitio- nen durch Kredite stabilisiert oder sogar ausgedehnt werden können, wenn die Eigenmittel nicht ausrei- chen. Die Haushaltsregeln sehen in allen Bundeslän- dern im Kern vor, dass eine kommunale Kreditauf- nahme nur erfolgen soll, wenn andere Finanzierungs- wege nicht ausreichend oder weniger wirtschaftlich wären. Darüber hinaus dürfen Kredite eigentlich nur für Investitionen aufgenommen werden. Die Ausnah- men stellen Umschuldungen sowie die Sicherung der Liquidität (Kassenkredite) dar. Über den Umfang der Kreditfinanzierung entscheidet die Haushaltslage. Hierbei gibt es zwei widerstre- bende Einflüsse. Einerseits werden Kredite für Investi- tionen aufgenommen, die höher ausfallen, wenn die Finanzlage stabil und auskömmlich ist und damit Investiti- onsspielräume vorhanden sind. Andererseits werden Kredite bei schwieriger Finanzlage genutzt, um fehlende Eigenmittel zu kompensieren. Dies gilt nur so lange, bis Investitionen gestrichen werden. In diesem Fall werden auch keine Investitionskredite mehr benötigt, stattdessen verbleiben nur die Kassenkredite, um Haushaltslücken bzw. Liquiditätsengpässe zu überbrücken. In der letzten Dekade hatte sich die Kreditaufnahme und damit die Verschuldung der Kommunen reduziert. Seit 2022 nehmen die Kommunalschulden wieder zu und haben Ende 2024 in den Kern- und Extrahaushalten eine Gesamtsumme von 169,4 Mrd. Euro erreicht. Der Anteil von investiven Kommunalkrediten liegt bei fast 80 %, auf Kassenkredite entfallen rund 19 % und auf Wertpapierschulden etwa 1 %. Der kommunale Schuldenstand hatte sich 2024 effektiv um 15,5 Mrd. Euro erhöht, die Nettokreditaufnahme (inklusive Umschuldungen und kreditähnli- cher Finanzierungsvorgänge) betrug 52,4 Mrd. Euro. Rund ein Fünftel der kommunalen Investitionen über Kredite finanziert Die Kreditaufnahme stellt für die Kommunen im Ge- samthaushalt nur ein untergeordnetes Finanzie- rungsinstrument dar. Grund dafür ist, dass sich Kommunen vorrangig über Zuweisungen und Steu- ereinnahmen finanzieren. Laut KfW-Kommunalpa- nel 2025 beträgt der Anteil der Kommunalkredite an der reinen Investitionsfinanzierung der Kommu- nen allerdings 25 %. Ein weiteres Prozent entfällt auf Schuldscheindarlehen, 3 % auf sonstige Finan- zierungsinstrumente, darunter beispielsweise An- leihen.4 In der Summe dürften also weniger als 30 % 3 Siehe hierzu unseren Fokus Wirkung des Fiskalpakets auf Schulden und Branchen vom 18. Juni 2025. 4 Das häufiger genutzte Schuldscheindarlehen ist den Krediten und nicht den Wertpapierschulden i.e.S. zuzuordnen, da der Schuld- schein einen Kredit absichert. Andere Finanzierungsformen sind selten genutzt, darunter fallen z.B. Bausparverträge, Leasing und Kommunale Schulden steigen Kommunaler Schuldenstand\*, Mrd. Euro \*nach vierteljährlicher Schuldenstatistik Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Research & Advisory 0 20 40 60 80 100 120 140 0 20 40 60 80 100 120 140 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Investitionskredite Kassenkredite Wertpapierschulden Unterschiedliche Finanzierungsinstrumente Kommunale Investitionsfinanzierung\*, %, 2024 \*nach KfW-Kommunalpanel 2025 Quellen: KfW/Difu, Helaba Research & Advisory 23% 17% 10% 22% 24% 4% Rücklagen lfd. allg. Deckungs- mittel Investitionszuweisungen Fördermittel Kommunal- kredite Sonstiges Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 4 von 9 der kommunalen Investitionen über Schulden finan- ziert werden. Die Fremdfinanzierungsquote der Kom- munen ist damit vergleichsweise niedrig, denn bei Un- ternehmen bewegt sich der Anteil der Kreditfinanzie- rung in einer Bandbreite von 30 bis über 70 %. Die Bedeutung der kommunalen Kredite ist in den letzten Jahren relativ stabil geblieben, selbst wenn eine Zunahme auf Grund der schwierigen finanziellen Lage der Kommunen erwartet wird. Dies tritt aller- dings nur ein, wenn die Kommunen weniger Eigenmit- tel zur Investitionsfinanzierung nutzen. Sollten sie hin- gegen ihre Investitionstätigkeit insgesamt einschrän- ken, könnte das Verhältnis der verschiedenen Finan- zierungsinstrumente trotzdem konstant bleiben. Zwi- schen den Kommunen bestehen aber große Unter- schiede, was die Kreditnutzung angeht.5 Diese treten beispielsweise bei der Einwohnergröße zutage: Größere Kommunen haben in der Regel einen umfangreicheren Aufgabenbestand und damit einen erhöhten Investitions- bedarf, den sie häufiger über Kredite finanzieren. Sehr große Städte nutzen zudem öfter Kapitalmarktinstrumente wie Anleihen. Die Kommunen tätigten 2024 Sachinvestitionen in Höhe von 52,1 Mrd. Euro, was bei einer Kreditfinanzierungs- quote von 25 % einem Finanzierungsbedarf von etwas über 13 Mrd. Euro und damit annähernd der tatsächlichen Mehrverschuldung in diesem Jahr entsprach. Bezogen auf die zusätzlichen Transformationsbedarfe pro Jahr von bis zu 70 Mrd. Euro läge der Kreditbedarf allein für transformative Investitionen bei rund 17,5 Mrd. Euro. Unter- stellt man einen weiteren Finanzierungsbedarf aufgrund der angespannten Finanzlage, könnten die Kommunen im Vergleich zum derzeitigen Niveau mehr als 4,5 Mrd. Euro zusätzliche Kreditnachfrage entfalten, wenn sie den bisherigen Finanzierungsmix beibehalten und die Investitionstätigkeit um das erforderliche Maß für die Transfor- mation erhöhen. Kommunalfinanzierung zeichnet sich durch stabile Struktur der Kreditgeber aus In der Vergangenheit hatten zunehmend mehr Kommunen eine Verknappung der Kreditangebote und schlechtere Konditionen wahrgenommen.6 Zu klären ist daher, ob der Markt überhaupt in der Lage wäre, eine größere kommu- nale Kreditnachfrage von einigen Milliarden Euro pro Jahr zu befriedigen. Die Kommunalfinanzierung in Deutschland erfolgt zu über 80 % durch Bank- kredite. Auch Kapitalmarktinstrumente wie Anlei- hen werden in der Regel über die Banken abgewi- ckelt. Die Struktur der Kreditgeber ist seit vielen Jahren stabil. Von den rund 185 Mrd. Euro, welche die Ban- ken in ihren Büchern als Kredite und Wertpapiere gegenüber den Kommunen Mitte 2025 ausweisen, entfallen 28 % auf die Förderbanken. Die Landes- banken kommen auf einen Anteil von 24 %, die Sparkassen auf 21 %. Nahezu drei Viertel der Kre- dite werden somit von öffentlich-rechtlichen sonstige kreditähnliche Rechtsgeschäfte. Auch Fremdwährungskredite sind selten. Gesondert erfasst werden interne Darlehen zwi- schen öffentlichen Haushalten, die aber quantitativ wenig bedeutend sind. 5 Siehe hierzu unsere Sonderpublikation Die Fremdfinanzierung der Öffentlichen Hand vom 17. Juni 2025. 6 Vgl. Brand, S. und J. Salzgeber (2023): Kommunalfinanzen in Zeiten steigender Zinsen, Wirtschaftsdienst Januar 2023. Kommunen finanzieren sich vor allem über Kredit Verschuldungsarten\*, Mrd. Euro, 2024 \*nach vierteljährlicher Schuldenstatistik Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Research & Advisory 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 Bund Länder Kommunen Wertpapier- schulden Investitions- kredite Kassen- kredite Stabile Struktur kommunaler Kreditgeber Kredite nach Bankengruppen\*, Mrd. Euro, 2025 \*nach Bankenstatistik, Durchschnitt bis Juni 2025 Quellen: Deutsche Bundesbank, Helaba Research & Advisory 0 10 20 30 40 50 60 0 10 20 30 40 50 60 Förder- banken Landes- banken Spar- kassen Kredit- banken Sonstige Banken Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 5 von 9 Banken an die Kommunen vergeben. Das letzte Viertel entfällt vor allem auf die Groß- und Regionalbanken. An- dere Bankengruppen wie Genossenschafts-, Realkredit- oder Auslandsbanken kommen auf Anteile im einstelligen Bereich. Konditionen in der Kommunalfinanzierung entscheidend für Kreditangebot und -nachfrage Die Kreditvolumen in der Kommunalfinanzierung dürften sich maßgeblich durch die Konditionen ergeben. Auf der Nachfrageseite der Kommunen führen niedrige Zinsen (bei einer unveränderten Zahlungsbereitschaft bzw. -fähig- keit und im Rahmen der haushaltsrechtlichen Möglichkeiten) zu einer tendenziell verstärkten Inanspruchnahme, weil dieses Instrument attraktiver im Vergleich zu anderen Finanzierungswegen wird. Auf der Angebotsseite der Banken ist zumeist die Höhe der Margen entscheidend für eine Ausdehnung des Kommunalgeschäfts. Diese erge- ben sich neben dem Gewinnaufschlag aus der Differenz der Zinsen, welche die Banken von den Kommunen erhal- ten gegenüber den Zinsen, die sie selbst für das Geld aufbringen müssen. Die Entwicklung des Zinsniveaus hat also einen großen Einfluss auf das Kommunalgeschäft. Die amtliche Statistik weist keine Marktzinsen für Kommunalkredite aus. Näherungsweise kann man eine Durchschnittsverzinsung errechnen, die jedoch die Entwicklung am aktuellen Rand nur zeitverzögert darstellt. Das Ende der Niedrigzinsphase ab 2022 hat zu einer gestiegenen Zinsbelastung der kommunalen Haushalte geführt – nicht nur aufgrund der höheren Verschuldung, sondern auch wegen der gestiegenen Zinsen. Eine Ausweitung der Kommunalkredite dürfte daher die eh schon angespannte Haushaltslage ver- schärfen, wenngleich die Zinslast gegenwärtig mit rund 1 % nur einen kleinen Teil der kommunalen Aus- gaben ausmacht. Kommunalkredite können nach verschiedenen Krite- rien unterschieden werden, wobei die Laufzeit (neben Zinsbindungsdauer, feste oder variable Verzinsung, Til- gungsmodalitäten) das Wichtigste sein dürfte. In etwa sind kurzfristige Kredite (bis zu 1 Jahr) gleichbedeutend mit Kassenkrediten und langfristige Kredite mit investiven Kommunalkrediten. Im Normalfall gehen lange Laufzei- ten mit höheren Zinsen einher, weil größere Zinsänderungsrisiken einzupreisen sind.7 Für die Kommunen ist das relevant, weil Laufzeiten von über fünf Jahren in der Kommunalfinanzierung überwiegen. Etwaige Anpassungen im Kreditportfolio können sich deshalb hinziehen. Umso wichtiger ist, dass Kommunen bereits bei der Kreditauf- nahme das wirtschaftlichste Angebot finden, was zugleich eine haushaltsrechtliche Vorgabe darstellt. Beim klas- sischen Kontokorrentkredit können Kommunen über eine Ausschreibung günstige Konditionen erhalten.8 Bei spe- ziellen, aufwändig strukturierten Finanzierungsanliegen oder Gemeinschaftsfinanzierungen funktioniert der Wett- bewerb hingegen nur eingeschränkt. Auch bei Annuitäts- bzw. Ratendarlehen oder Darlehen mit ungewöhnlichen Tilgungsstrukturen ist die Vergleichbarkeit erschwert. Refinanzierungsmöglichkeiten der Banken bestimmen Konditionen Der Blick auf die Angebotsseite gibt einen Hinweis, wie sich die Volumina und Konditionen in der Kommunalfinan- zierung ergeben. Zu unterscheiden ist der Kapital- und der Kreditmarkt, wohingegen letzterer für die Kommunen die größere Bedeutung hat. Üblicherweise definieren die Banken den Umfang ihrer Aktivität in der Kommunalfi- nanzierung nach geschäftspolitischen Überlegungen9 sowie den Rahmenbedingungen der Regulatorik. Sodann 7 Jedoch ist immer mal wieder zu beobachten, dass Unsicherheiten am Markt diese Regel in Frage stellen und sich die Zinskurve dreht. 8 Zur Reduzierung des Aufwands können Kommunen digitale Kreditvergabeplattformen wie komuno nutzen. Diese bietet eine transpa- rente Form der Ausschreibung und erleichtert die Dokumentation. 9 Für öffentlich-rechtliche Banken, welche die Förderung der Öffentlichen Hand explizit als Satzungsauftrag haben, stellt sich die Abwä- gung naturgemäß anders dar als beispielsweise für Privatbanken. Kommunale Zinslast nimmt wieder zu Durchschnittsverzinsung\*, % \*nach vierteljährlicher Kassen- und Schuldenstatistik Quellen: Statistisches Bundesamt, Helaba Research & Advisory 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 6 von 9 bepreisen sie ihre Kredite nach Marktzins und Marge. Der Faktor Risiko ist bei den Kommunen untergeordnet, da für diese eine Ausfallwahrscheinlichkeit von Null unterstellt wird.10 Mit dieser besten Bonität entfallen auch die Kosten der Eigenkapitalunterlegung, sodass die Banken im Wesentlichen ihre Vertriebskosten und Gewinnvorstel- lungen als Marge ansetzen. Als wesentlicher Kostenfaktor verbleibt somit das Zinsniveau, das sich je nach Refi- nanzierungsstruktur der Bank unterschiedlich auswirkt. Banken können sich auf unterschiedlichen Wegen refinanzieren: 1. Thesaurierung von Gewinnen 2. Finanzierung über Zentralbankgeld oder den Interbankenmarkt 3. Finanzierung über Investoren am Kapitalmarkt durch die Emission von Anleihen und anderen Wertpapieren wie dem Schuldschein (Eine besondere Rolle spielt dabei in Deutschland der Pfandbrief, international als Covered Bond bekannt) 4. Finanzierung über Kundeneinlagen Je nach Bankengruppe überwiegt typischerweise die eine oder andere Form der Refinanzierung; für die För- derbanken beispielsweise die Anleihen und bei den Sparkassen die Kundeneinlagen. Die Landesbanken refinan- zieren sich auch stark über Pfandbriefe. Auf jedem dieser Teilmärkte bilden sich eigene Preise in Form von Zinsen, die jedoch wie in einem System kommunizierender Röhren untereinander reagieren. Denn obwohl jede Anlage- form einen eigenen Kundenkreis anspricht, stellen sie zugleich gewisse Alternativen zu anderen Anlageformen dar. So ergeben sich die Konditionen für Anleihen und Pfandbriefe im Wesentlichen aus der Investitionsbereit- schaft der Anleger und dem unterstellten Rendite-Risiko-Profil des Wertpapiers, aber eben auch im Vergleich zu möglichen Alternativen wie Staats- und Unternehmensanleihen. Refinanzierung über die Thesaurierung von Gewinnen Die Banken könnten ihre Kommunalkredite aus eigenen Gewinnen heraus erhöhen, denn die Ertragslage der deutschen Kreditinstitute hatte sich zuletzt verbessert. Die Bundesbank führt aus, dass sich die Jahresüber- schüsse 2023 erhöhten. Getragen wurde diese Entwicklung von einem deutlichen Anstieg des Zinsertrages. Einen bedeutenden Beitrag von 23 % leisteten die sonstigen Kredite. Hierunter fallen auch Kredite an öffentliche Haus- halte. Die Gesamtkapitalrentabilität der deutschen Kreditinstitute hat sich ebenfalls verbessert, ebenso wie ihre Aufwand-Ertrags-Relation im Vergleich zum Vorjahr. Damit wäre mehr Spielraum für eine Ausdehnung der Kre- ditvergabe auch an die öffentliche Hand vorhanden. Doch noch immer liegt die Profitabilität deutscher Banken unter dem europäischen Durchschnitt. Für Banken im internationalen Wettbewerb ist es daher wenig attraktiv, mit Erträgen aus anderen Geschäftsbereichen eine Ausdehnung des eher margenschwachen Kommunalgeschäfts quer zu finanzieren. Ohne eine Steigerung der Margen im Kommunalgeschäft wird eine Ausweitung des Kreditangebots schwierig. Durch die regulatorischen Vorgaben der (risiko-unabhängigen) Leverage Ratio ist der Umfang an Krediten in der Bilanz begrenzt. Die Banken tendieren daher zu einer Kreditvergabe, die eine höhere Rentabilität als der margen- schwache Kommunalkredit bietet. Die Ausweitung von Kommunalkrediten würde die Bilanz verlängern und die Gewinnkennzahlen drücken. Die Möglichkeiten, zusätzliche Kommunalkredite in der Bilanz abzubilden, ergeben sich allenfalls über den Risikomix. Doch aktuelle Stresstests der Aufsichtsbehörden zeigen, dass die Risikovor- sorge der meisten Banken auskömmlich ist und daher für eine Beimischung risikoarmer Assets vermutlich kein größerer Bedarf besteht. Refinanzierung über Zentralbankgeld Das Zinsumfeld in der Eurozone wird vor allem durch die Geldpolitik der EZB bestimmt, die sich in drei Leitzinsen widerspiegelt. Darüber hinaus können sich Banken auch untereinander Geld leihen. Hier sind für kurzfristige Kre- dite vor allem der EURIBOR (Euro InterBank Offered Rate) sowie der €STR (Euro Short-Term Rate)11 zu nennen. 10 Trotzdem nehmen Banken eine interne Risikoeinwertung vor und können Kommunen durchaus unterschiedliche Konditionen anbie- ten, abhängig von der unterstellten Kreditwürdigkeit. Auch die zur Verfügung gestellten Kreditlinien unterscheiden sich. 11 Nachfolger des Euro OverNight Index Average (EONIA). Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 7 von 9 Die Orientierung an diesen Refe- renzzinssätzen bei der Kredit- vergabe erfolgt insbesondere bei variabel verzinsten Darlehen. Jedoch werden nur rund 6 % der kommunalen Kredite variabel verzinst. Bei der großen Mehrzahl handelt es sich um festverzinste, annuitätisch getilgte Kontokor- rentkredite, bei denen die Bank auf Grundlage einer eigenen Zinserwartung die Berechnungen vornimmt.12 Sofern die Kommu- nen die aufgerufenen Markt- preise zu zahlen bereit sind, stände einer Ausweitung des Kre- ditangebots aus der Perspektive der Geldmarktrefinanzierung wenig entgegen. Refinanzierung durch Pfandbriefe Die Refinanzierung über die Zentralbank stößt allerdings – vor allem bei einem langfristigen Zeithorizont, wie es für die Investitionsfinanzierung angestrebt wird – an Grenzen. Um die Fristentransformation zu vereinfachen, nut- zen Banken Refinanzierungsvehikel, die länger laufen und damit mehr Planungssicherheit bieten. In Deutschland wird dies über die Ausgabe von Pfandbriefen ermöglicht, wo Banken ausgegebene Wertpapiere mit der Forderung an die öffentliche Hand absichern und damit höchsten Anlageschutz bieten.13 Dabei hinterliegen den öffentlichen Pfandbriefen zu ca. 70 % ausgereichte Kommunalkredite. Die Bedeutung des Pfandbrie- fes für die Refinanzierung der öffentlichen Hand ist in den letz- ten Jahren deutlich zurückge- gangen. Lag der Anteil der öf- fentlichen Pfandbriefe 2003 noch bei rund 75 %, ist er ge- genüber den Hypothekenpfand- briefen auf knapp 25 % im Jahr 2024 gesunken. Insgesamt ist das Umlaufvolumen beim öffent- lichen Pfandbrief von knapp 800 Mrd. Euro 2003 auf nur mehr et- was über 100 Mrd. Euro 2024 zurückgegangen. Gründe dafür lagen in regulatorischen Änderungen und günstigeren Refinanzierungsmöglichkeiten während der Niedrigzins- phase. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber auch, dass durch einen Anstieg der Zinsen sowie eine Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen14 der Pfandbrief für die Refinanzierung wieder attraktiver werden könnte. Die 12 Basis kann beispielsweise die Mid-Swap-Kurve als der mittlere Zinssatz zwischen Geld- und Briefkurs von Swapgeschäften der ent- sprechenden Laufzeiten sein, vgl. Grundwald, W. u.a. (2024): So stellen Kommunen gute Konditionen bei Kommunalfinanzierungen sicher, Der Neue Kämmerer vom 23. August 2024. 13 Markterfahrungen zeigen, dass Pfandbriefe mit Laufzeiten von über 20 Jahren nur schwer zu veräußern sind. Dies stellt für die lang- fristige Investitionsfinanzierung ein Hindernis dar und setzt bei den Banken die Möglichkeiten der Fristentransformation voraus. 14 Eine Reform der rechtlichen Rahmenbedingungen in der EU zugunsten des Pfandbriefs wurde zwiespältig bewertet: Deutscher Bun- destag - Echo auf die Umsetzung der Covered-Bonds-Richtlinie überwiegend positiv. Leitzinsen stabilisieren sich auf erhöhtem Niveau EZB-Leitzinsen, % Quellen: Deutsche Bundesbank, Helaba Research & Advisory -1 0 1 2 3 4 5 -1 0 1 2 3 4 5 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Einlagesatz Hauptrefinanzierungssatz Spitzenrefinanzierungssatz Öffentliche Pfandbriefe haben an Bedeutung verloren Umlaufvolumen\*, % \*der vdp-Institute Quellen: vdp, Helaba Research & Advisory 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Öffentliche Pfandbriefe Hypothekenpfandbriefe Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 8 von 9 Vergangenheit hat gezeigt, dass sich so deutlich mehr Kommunalkredite refinanzieren ließen. Die Größenordnung von einigen Hundertmillionen Euro würde jedoch nicht ausreichen, den milliardenschweren Finanzierungsbedarf vollständig zu decken. Weiter Finanzierungswege sind daher nötig. Refinanzierung über Einlagen Unter den im Kommunalgeschäft besonders aktiven Bankengruppen refinanzieren sich vor allem die Spar- kassen und die Genossenschaftsbanken im nen- nenswerten Umfang über die Einlagen ihrer Privatkun- den. Die Bestandssumme der Einlagen hat seit 2022 wieder deutlich zugelegt. Am aktuellen Rand lässt die Sparneigung jedoch nach bzw. den Einlegern bieten andere Anlageformen höhere Zinsen. Die klassischen Kommunalfinanzierer geraten durch sog. Neobanken zunehmend unter Druck. Es erscheint daher unwahr- scheinlich, dass die Refinanzierung über Einlagen geeignet ist, die vollen Finanzierungsbedarfe der Kommunen über die nächsten Jahrzehnte abzude- cken. Im kleineren Umfang können spezifische, lokale Refinanzierungskreisläufe („Bürgeranleihen“)15 für konkrete Investitionsvorhaben vor Ort eine interessante Option sein, doch werden damit sicherlich nicht die Grö- ßenordnungen erreicht, die für die Transformation in den Kommunen benötigt werden. Direkte Finanzierung über den Kapitalmarkt Den Kommunen steht neben der klassischen Kreditfinanzierung auch die Finanzierung über den Kapitalmarkt zur Verfügung. Die beiden bekanntesten Wege sind das Schuldscheindarlehen (SSD) sowie die Anleihe. In der Ver- gangenheit haben es Wertpapierschulden jedoch nicht aus der Nische geschafft. Gründe dafür liegen insbeson- dere im höheren Aufwand des Emissionsprozesses. Dies erfordert gewisse Mindestgrößen, ab denen sich diese Instrumente überhaupt erst lohnen. Für viele kleine Kommunen kommen Kapitalmarktinstrumente kaum in Frage, sofern nicht z.B. durch Gemeinschaftsanleihen die notwendigen Größenordnungen erreicht werden. Dem gegen- über steht aber ein durchaus wachsendes Interesse von Investoren an sicheren und nachhaltigen Anlagemöglich- keiten, für die viele kommunale Aufgaben prädestiniert erscheinen. Beispiele der Kreditmarktfinanzierung im kommunalen Raum wie ein grünes SSD der Stadt Offenbach zeigen, dass trotz höherem Aufwand bei der Bege- bung die Konditionen sogar unter denen eines Kredites liegen können.16 Für einige Kommunen mit hohen Finan- zierungsbedarfen kann der Weg an den Kapitalmarkt also ein ergänzender Ansatz bei der Kapitalbeschaffung sein. Fazit: Finanzierungsvolumen ist nicht das Problem, eher die Konditionen Die öffentliche Hand wird große transformative Investitionsbedarfe finanzieren müssen. Dies betrifft vor allem die Kommunen. Aus den laufenden Haushalten wird dies kaum zu stemmen sein, sodass um eine verstärkte Einbin- dung von Fremdkapital kein Weg vorbeiführen dürfte. Als zentrales Finanzierungsinstrument wird der klassische Kommunalkredit wichtiger werden. Die Kommunen dürften ihre Kreditnachfrage tendenziell erhöhen. Dies würde nur dann nicht zutreffen, wenn sich die negativen Prognosen über die kommunalen Finanzierungsdefizite in den nächsten Jahren bewahrheiten. In diesem Fall könnten die Kommunen ihre Defizite auf Dauer nicht über Kredit finanzieren, sondern müssten Konsolidierungen vornehmen und transformative Investitionen notgedrun- gen zurückstellen. Kürzen die Kommunen ihre Investitionsplanungen, geht dementsprechend die Nachfrage nach Investitionskrediten zurück. 15 Die Helaba bietet mit HelabaCrowd eine Beteiligungsplattform, über die auch Kommunen und Sparkassen Crowdfunding für lokale Projekte organisieren können. 16 Siehe hierzu Kastenschmidt, J. und S. Brand (2025): In der Finanzierung breit aufstellen, Börsen-Zeitung Sonderbeilage Green Finance vom 17. Mai 2025. Einlagen bei Banken nehmen wieder ab Mrd. Euro\* \*nach Bankenstatistik, jeweils Monatsultimo Quellen: Deutsche Bundesbank, Helaba Research & Advisory 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Im Fokus: Öffentliche Finanzen © Helaba | Research & Advisory | 25. September 2025 9 von 9 Die Banken könnten ihr Kreditangebot durchaus ausweiten. Voraussetzung ist allerdings, dass die Margen im Kommunalgeschäft attraktiv genug sind im Vergleich zu anderen Geschäftsfeldern. Nur dann würde sich die Refi- nanzierung der Kommunalkredite über die Gewinnthesaurierung, die Zentralbanken oder den Pfandbrief für die Banken lohnen. Das Einlagengeschäft dürfte es auf absehbare Zeit etwas schwerer haben. Zusammengefasst spricht dies für weiter steigende Konditionen in der Kommunalfinanzierung, nicht zuletzt, weil neben den Kom- munen auch andere öffentliche Schuldner verstärkt auf Fremdkapital zurückgreifen werden. Beispielsweise wer- den viele Staaten mehr investieren und dafür zusätzliche Schulden aufnehmen.17 Durch die Ausgabe neuer Staats- anleihen dürften sich die Renditen erhöhen. Das absehbar weiter steigende Zinsniveau wird zur Folge haben, dass die Kommunen zukünftig tendenziell mehr für Kredite zahlen müssen, als sie es in den letzten Jahren gewohnt waren. In Zeiten angespannter Haushalte verschärft dies den finanzpolitischen Verteilungswettbewerb. Um dieses Dilemma möglichst klein zu halten, gilt es die Passfähigkeit von Angebot und Nachfrage zu erhöhen. Standardisierungen und Größenvorteile bieten am ehesten die Chance, Wirtschaftlichkeitspotenziale in der Fremdfinanzierung zu heben. Für die Kommunen heißt das, nach Möglichkeit die Kreditnachfrage zu bündeln. Ne- ben dem Kredit erhalten Kapitalmarktinstrumente gerade für große Städte damit mehr Bedeutung. Auch die Erfül- lung von Spezialinteressen wie dem Nachweis der ESG-Konformität kann dazu beitragen, bessere Konditionen zu erzielen.18 Mehr als ein Fünftel der Kommunen berichtet, dass Banken bereits Nachhaltigkeitsaspekte abfragen.19 Dem stehen aber höhere Rüstkosten entgegen, die erst dann sinken werden, wenn sich am Markt neue und schlanke Prozesse etabliert haben. Hier sind Kommunen wie Finanzbranche gleichermaßen gefordert. Eine abge- speckte, d.h. pragmatischere und zielgerichtetere Regulierung könnte dies unterstützen. Um die Finanzierung der Transformation zu gewährleisten, sollte die Politik also noch einige Weichenstellungen vornehmen. Herausgeber und Redaktion Helaba Research & Advisory Redaktion: Dr. Stefan Mitropoulos Verantwortlich: Dr. Gertrud Rosa Traud Chefvolkswirtin/ Head of Research & Advisory Neue Mainzer Str. 52-58 60311 Frankfurt am Main T +49 69 / 91 32 – 20 24 Internet: www.helaba.com Disclaimer Die Publikation ist mit größter Sorgfalt be- arbeitet worden. Sie enthält jedoch lediglich unverbindliche Analysen und Prognosen zu den gegenwärtigen und zukünftigen Markt- verhältnissen. Die Angaben beruhen auf Quellen, die wir für zuverlässig halten, für deren Richtigkeit, Vollständigkeit oder Ak- tualität wir aber keine Gewähr übernehmen können. Sämtliche in dieser Publikation ge- troffenen Angaben dienen der Information. Sie dürfen nicht als Angebot oder Empfeh- lung für Anlageentscheidungen verstanden werden. 17 Siehe hierzu unseren Fokus Globaler Schuldenanstieg: Kein Ende in Sicht vom 30. Juni 2025. 18 Siehe hierzu unseren Fokus Kommunen entdecken Potenzial nachhaltiger Finanzierungen vom 24. Juli 2025. 19 Vgl. Lenk, T. u.a. (2022): E-Payment und kommunales Finanzmanagement oder Dylla, C. und F. Schuster (2024): Nachhaltigkeit in öf- fentlicher Finanzierung und im Haushaltswesen. Hier können Sie sich für unsere Newsletter anmelden: https://news.helaba.de/research/

Kommunen müssen hohe Investitionen finanzieren, doch Finanzlage ist stark defizitär. Kommunalkredite unerlässlich, aber Angebotsausweitung hängt von Konditionen ab. Höhere Zinsen und steigender Finanzbedarf erfordern innovative Lösungen.